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关于新常态下新疆棉花目标价格补贴政策实施效果的评价及对策建议

日期:2015-07-10 09:40 作者:人事司 来源:农业部 点击次数:0
 
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关于新常态下新疆棉花目标价格补贴政策

实施效果的评价及对策建议

“第十五批博士服务团”成员、新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古族自治州挂职干部  矫健

“第十五批博士服务团”成员、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市挂职干部  冉国伟

  近年来,在国民经济发展面临新常态的大背景下,国内棉花产业发生了许多新的变化。为加快破解产业发展中的诸多问题,2014年国家发展改革委、财政部、农业部等有关部门首次在新疆开展棉花目标价格补贴试点工作。在此基础上,2015年该政策进一步得以完善。因此从当前我国棉花产业发展的阶段性特征出发,认识新常态,适应新常态,引领新常态,对促进棉花产业健康发展,提升产业国际竞争力具有重要意义。

  一、棉花种植业发展面临的新常态

  加入WTO以来,我国已经成为世界最大的棉花消费国和进口国,产业发展迎来了一系列新的变化和机遇,棉花种植业面临诸多新常态。

  (一)优势主产区逐步向新疆转移。近年来,受劳动力成本上升、国家产业支持政策引导等因素影响,国内棉花种植布局发生了重大变化,优势主产区域逐步从黄河和长江流域向西北内陆棉区转移。特别是处于国家“一带一路”发展战略核心区的新疆,棉花种植业发展迅速。据统计,2014年全疆种植面积达257.9万hm2;产量367.7万吨,约占全国总产量59.7%。棉花种植面积、总产和商品调拨量连续21年稳居全国首位。

  (二)棉花种植成本持续快速上涨。近几年,国内棉花生产劳动力成本持续上升,种植收益持续下降。从中国棉花信息网公布的2014年数据看,全国棉花种植物化成本为8836.5元·hm-1,同比下降5.6%,排灌费、机械作业费、农资等物化成本降多涨少。同期人工费用为13719元·hm-1,同比上涨4.4%。此外,较高的物流成本、人民币升值等因素影响,也进一步弱化了我国棉花种产的国际竞争力。

  (三)国内外市场关联度日益加大。随着世界贸易一体化进程不断深化,国内棉花价格与国际市场变动更趋一致,内外联动性显著增强。2014年我国退出临时收储政策,国内籽棉收购市场一改前期“只涨不跌”的局面,价格稳步回落。未来随着国内农产品市场日益开放,天津、上海等自贸区工作的稳步推进,国内与国际棉花市场的关联度将进一步加大。未来如何充分利用好两个市场、两种资源,积极应对国际市场大幅波动的同时,增加国际贸易中主动权、话语权和定价权,将是应对经济新常态的重要课题。

  二、目标价格补贴政策执行情况

  2014年,棉花目标价格改革试点工作在新疆首次实施,总体进展顺利。2015年4月国家及时公布了当年目标价格水平,确保了政策的连续性,同时实施效果初步得以显现。

  (一)收购价格理性回归。目标价格政策的实施,实现了市场调控的“价补分离”,充分发挥市场机制在价格形成和资源配置中的决定性作用,有利于产业上下游协调发展。企业直接参与收购,避免政府对市场的过度干预,实现了棉花收购从过去“政策市”向市场“预期市”转变。在政策作用下,2014年收购季开始以来,全疆籽棉收购价较往年明显下降,维持在6.0元·kg-1左右,后期进入下降通道,明显低于2013年9.0元·kg-1左右水平,为促进下游纺织业健康发展奠定了基础。

  (二)产业结构得以优化。棉花目标价格补贴政策的实施,对优化新疆农业产业结构,加快产业化升级具有积极的作用。部分地区棉农加快调整种植结构,科学确定种植规模,逐步退出次宜棉区、风险棉区、低产棉区。2015年初新疆各级农业部门积极开展棉花种植面积调减的宣传工作,引导科学种植。全疆特别是南疆地区棉花种植意愿较上年明显下降,全年种植面积下降基本已成定局。以巴州为例,2015年棉花播种面积为23.2万hm2,较上年下降26.2%。

  (三)棉籽质量明显提升。2011-2013年期间,国家连续3年实施棉花临时收储政策,采取敞开收购,造成农户只重产量不重品质、国储棉杂质高、长度短等问题频现。目标价格补贴政策将农户与市场接轨,棉农与加工企业直接对接,收购价格与籽棉品质直接挂钩,这就要求棉农改变以往种植、管理观念,采取科学的种植技术,提高棉花品质,而非一味的追求单产和衣分。

  (四)财政负担得到减轻。临时收储政策,涉及流通、储备、拍卖等环节,国储棉储备管理和受国内外价格倒挂所造成的巨大财政负担较高。棉花目标价格补贴政策需要国家支付的财政资金主要集中在补贴农户部分,此外还包括小部分前期土地面积核实、政策执行等行政操作成本,财政支出水平远低于临时收储政策,也有效增加了国家财政预算的预知度和补贴资金需求的透明度。

  三、主要问题

  (一)补贴资金到位晚于预期。2014年自治区方面补贴金额分别与实际种植面积和籽棉交售量挂钩,按每亩191元和33元的标准分两批兑付给棉农,其中第二批补贴资金计划应于次年2月底前兑付至基本农户和农业生产经营单位。实际中发现,由于前期土地面积核实上报过程中存在偏差,导致截至2015年6月,尽管补贴资金已逐级拨付至各级财政,但部分地区补贴资金尚未兑付给农户,严重挫伤了棉农种植积极性。

  (二)补贴标准选择步入两难。2014年新疆开展棉花目标价格改革试点工作中,分别试点了按照播种面积、交售量以及两种方式综合操作的多种补贴方式。2015年根据各地情况,对补贴方式做出了进一步调整。按播种面积补贴,问题主要包括土地面积核实确认过程中工作量大,成本较高,寻租现象时有发生,非法开荒地的确认、补报和漏报现象频发,承包土地的种植者并未享受补贴等。按交售量补贴,优势在于操作成本相对较低,有利于提高籽棉品质。但操作过程中存在非法虚开收购票据等现象,同时非法开荒土地种植的棉花也可享受补贴,不利于保护新疆脆弱的生态环境,维持农业可持续发展。

  (三)农民收益存在不确定性。生产成本,特别是人工成本上升造成棉花种植利润持续走低,影响棉农生产积极性,已成为新疆棉花产业发展面临的突出瓶颈之一。由于国家财政资金有限,造成棉花补贴标准相对较低,部分地区并未实现保证棉农生产成本的政策目标。此外,新疆地域辽阔,地区间人均耕地面、水土、气候等生产条件差异较大,实施单一的补贴标准,不利于条件落后地区产业发展。

  (四)储备棉投放时机不明朗。2011-2013年棉花临时收储政策实施期间,国库存储了大量储备棉。而截至2015年5月,新疆生产建设兵团仍有部分2014年度的籽棉尚未销售完毕,进度明显慢于地方。后续国储棉投放时机及方式将对后市国内棉花市场走势及目标价格的制定实施构成一定影响。

  (五)政策责任部门权责不清。中央层面,目标价格补贴政策主要由有国家发改委牵头制定,并会同农业部、财政部等有关部门发布执行。但在地州及以下层面,政策执行中参与的部门数量多,工作量大,部分地区政策实施牵头单位不够明确,参与部门职能交叉、权责不清、多头管理的现象时有发生。

  四、对策建议

  (一)完善现有补贴办法。目前按播种面积和交售量为标准的补贴办法在操作过程中均存在一定弊端,特别是依据交售量补贴可能出现产量大幅变动导致农民收入和国家补贴资金总量年纪间波动较大的现象。因此应研究综合参考历史单产水平和当年播种面积为标准的办法,与当期交售量脱钩,保障了棉农收益同时,也确保了中央财政支出总量的基本稳定。补贴标准可表示为:

  补贴金额=当地历史5年单产平均值×当年播种面积×(目标价格—市场价格)

  (二)加快推广机采棉技术。长期看,人工成本持续上涨将是制约新疆棉花产业发展的主要瓶颈之一。新疆人均耕地面积较大,土地平整,适合推广机采棉技术。未来通过积极开展适合我国种植模式的机采棉技术攻关和推广,加快推动规模化和集约化种植,降低生产成本将是大势所趋。目标价格政策制定时可适度对机采棉农户适度予以倾斜,提高补贴标准,加快提升集约化和规模化水平。

  (三)试点差异化补贴标准。新疆地越辽阔,南北疆、各地州之间自然条件差异较大,农业发展的基础也不同。特别是南疆地区,水利、气候、地力等自然条件较北疆有一定差距。这些都造成了地域间产业发展的巨大差异。因此目标价格补贴标准应充分考虑不同地区发展条件,采取区别化的补贴标准,对自然条件相对较差、生产基础薄弱的地区给予适度倾斜,从而促进全疆棉花产业区域间均衡发展。

  (四)稳步推进目标价格改革。要采取积极稳妥策略,借鉴新疆棉花目标价格补贴试点工作的经验做法,分区域、分品种逐步推广目标价格政策。选择农业基础好、条件相对成熟的地区先行试点,待时机成熟时考虑全国范围内推广。2015年国家发改委等部门决定在山东、湖北等内地9省推广棉花目标价格补贴政策,并对操作办法做出了一定调整。品种上看,下一步要稳步向关系国计民生水稻、小麦、玉米等主要口粮作物推广,并以此为契机,抓紧调整现有补贴和贸易管理政策,加快完善我国农产品市场调控政策体系。

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