摘要：纵观共和国60年发展历程，前30年着力构建高度统一的计划经济管理体系，后30年逐步向社会主义市场经济体制转变，农村经营体制也随之发生了重大变革，呈现出鲜明的时代特点。经验教训表明，推动农村经管事业健康发展。必须坚持尊重广大农民的首创精神，必须将维护农民权益放在首要位置，必须着力于建立健全各项法规制度，必须构建适应农村经管的组织保障。完善创新农业经营体制机制，切实保障亿万农民合法权益，是新时期农村经管部门的重要职责。

　　中国是以农业为基础的国家，农村经营管理是适应国情、民情和农业发展、政府管理需要，侧重在生产关系层面研究完善创新农村经营体制机制的改革方向、政策措施，通过规范、系统、有效的监管服务，实现维护农民合法权益、促进现代农业持续发展、指导农村经济健康运行的不可或缺的重要事业。

　　新中国建立60年以来，在中国共产党和各级人民政府的领导下，各级农村经营管理工作者不断推动经营体制和机制创新发展，做出了不可磨灭的突出贡献。回顾发展历程，总结经验教训，展望广阔前景，对于增强责任感和使命感，践行科学发展观，意义重大。

坎坷的历程辉煌的成就

　　纵观共和国60年发展历程，以1979年为界，前30年着力构建高度统一的计划经济管理体系，后30年逐步向社会主义市场经济体制转变，农村经营体制也随着国家经济体制变化发生了重大变革，呈现了鲜明的时代特点。

　　（一）改革开放前30年

　　新中国建立之初，国民收入近70%源于农业，工业收入不到13%，其中有70%来自手工业，是典型的以农业与手工业为主的国家。面对基础薄弱、内外交困、百废待兴的基本国情，国家实行了高度统一的计划经济管理体制，农村从土地改革后短暂土地私有到互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社，随后迅速完成社会主义改造，实行了土地等生产资料归由集体经济所有、集中统一经营的人民公社体制，虽然曾为国家集中调配商品粮及工业原料，快速建立独立的工业体系，强化农田水利基本设施建设，推进农业机械化，发挥了重要作用，但“一大二公、一平二调”等僵化的管理机制日益暴露出效率低下的弊病。

　　——土地改革、互助合作：1949年－1958年。中央人民政府于1950年6月颁布了《土地改革法》，在全国范围内开展了大规模的土地改革，废除了封建地主土地所有制，全国3亿多无地和少地的农民无偿分得了4700万公顷土地，实现了“耕者有其田”的梦想，农业生产力得以大大解放，到土地改革基本完成的1952年，全国粮食产量比1949年增长42.8%。为了进一步发展生产、改善生活，提高抵御各种自然风险的能力，农民群众自发产生了互助合作的要求，党中央积极引导和鼓励农民发展互助组、初级社、高级社。在发展初期，中央提出“要根据生产发展的需要和可能的条件而稳步推进”，“单干不如互助，互助不如合作”深入人心，合作社发展平稳健康。但1955年下半年，掀起推动农业社会主义改造高潮，出现了“要求过急、改变过快、工作过粗、形式也过于简单划一”的问题，原定十五年完成的农业社会主义改造竟然在半年内就完成了。

　　——人民公社、统一经营：1958年－1978年。1958年中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后人民公社化运动在全国迅速推开。同年9月，全国建立2.6万个人民公社，参加公社的农户1.2亿户，占农户总数的98%以上，平均每个公社4614户。人民公社实行“三级所有、队为基础”的管理体制，土地等生产资料归生产队集体所有，实行独立核算、自负盈亏，按指令性计划组织集体生产，社员无条件服从集体的劳动计划安排，劳动采取评工记分方式，分配实行“平均主义”。从1958年到1982年延续20多年的人民公社时期，由于工农业产品价格的剪刀差，农业净为国家工业化提供了5400多亿元资金，对国家完成工业化积累做出了至关重要的贡献，粮食产量增长了75%,农田水利基本建设和农业机械化取得重大进展，全国灌溉面积增加了62%，农机总动力增加了135.9倍，机耕面积增加了12.3倍。但在“文化大革命”和“农业学大寨”运动中，经营体制进一步固化，在所有制和产权关系上，有的地方开始搞穷过渡，即由生产队所有向生产大队、人民公社所有过渡；在经营管理和分配上，取消行之有效的定额管理，推行大寨式评工记分，“大锅饭”式的平均主义愈演愈烈，严重挫伤了农民的积极性。以致农村劳动生产率几乎没有实质性增长，1957年到1978年年递增率仅为0.3%,明显低于同期中等收入国家平均2.6%的水平，农民纯收入折合成粮食表示，仅由1055斤增长为1255斤，不少地方农民处于“生产靠贷款、生活靠救济”的窘境，广大农村孕育着日趋强烈的改革诉求。

　　（二）改革开放后30年

　　党的十一届三中全会的召开，为农村改革探索创造了政治前提，提供了思想基础。中国改革开放率先从农村拉开序幕，农村改革又是首先从变革农村经营体制开始，建立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，废除人民公社体制；通过农村组织制度创新，稳定和完善农村基本经营制度，丰富统一经营层次内容；全面改革农村税费制度，推进农村综合改革，创立强农惠农政策体系，有效激发了亿万农民的生产积极性，农民合法权益受到重视和保护。全国粮食产量从1978年的30477万吨提高到2008年的52850万吨，农民人均纯收入由134元增加到4761元，分别增长73.4%、34.53倍。

　　——确立双层经营体制：实行家庭承包经营，建立社区合作经济组织。各地大胆迈出了探索农村经营体制改革的步伐，从定额包工到联产到组、专业承包，从联产到劳到包产到户，多种形式的农业生产责任制由点到面逐步推开，到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，集体承包经营的土地面积占总耕地面积的97%左右，绝大多数地方在人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次社区性合作经济组织。至此，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在全国农村得以普遍确立，极大地调动了亿万农民的生产热情，农业生产快速增长，1979-1984年，农业产量和农民收入分别以6.6%和15.1%的速度增长，迅速解决了广大农民的温饱问题，农村贫困人口减少了三分之二。为了进一步稳定土地承包关系，中央在1984年明确土地承包期为15年，1993年提出再延长土地承包期30年，2008年强调现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权。家庭承包经营制使广大农民普遍获得了基本就业和收入保障，成为具有生产经营和劳动就业自主权的市场主体。

　　——创新农村经营组织：农业产业化经营组织、农民专业合作组织兴起。80年代初，我国开始流通体制改革，逐步放开农产品市场和价格，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化进程大大加快。随着城乡居民收入的提高和需求的多样化，小规模农户生产的无序性、盲目性，已难以适应千变万化的大市场需求，农产品“买难”、“卖难”时有发生，迫切需要创新组织制度来解决生产与市场有效对接问题，农业产业化龙头企业、市场中介组织、农民专业合作组织等应运而生，创新、丰富了符合国情、有利于生产力发展的农村经营体制，呈现出组织数量增加、经营效益提高、带动能力增强的发展势头。到2008年底，全国各类农业产业化组织总数达到20.15万个，其中龙头企业8.15万家，实现销售收入3.83万亿元;带动农民9808万户，参与产业化经营的农民年户均增收1797元，2000年以来年均增幅达10%。2007年《农民专业合作社法》颁布实施后，与法律相配套的法规和扶持政策也相继出台，截至2009年上半年，已依法登记的全国农民专业合作社17.91万个，成员总数232.31万个，不仅拓展了就业领域和增收渠道，而且增强了农民自我发展能力。

　　——建立惠农政策体系：实行农村税费改革，惠农补贴力度逐步加大。2000年中央启动了以“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改革试点工作，2003年在全国推开。2004年开始在全国降低农业税税率，并选择黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点，同时取消了除烟叶外的农业特产税。从逐年降低农业税税率，直至2006年在全国范围内结束了延续2600多年的“皇粮国税”。同时，积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革为重点的农村综合改革。到2007年，全国全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、贫困家庭学生课本费，补贴住宿生生活费，使农村1.5亿中小学生受益；同时，建立农村最低生活保障制度、全面推进农村新型合作医疗制度。从2004年起，对粮食主产区种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民进行良种补贴和购置大型农机具的补贴，2006年首次实施农业生产资料综合补贴。随后，补贴品种增加、数额逐年增长，2009年中央财政支农资金7161.4亿元，上述四项补贴资金达到1230.8亿元，初步形成了全面建设小康社会新时期向“三农”倾斜的强农惠农政策体系。2009年启动的新型农村社会养老保险试点，将使农民在“种地不交税，上学不付费，看病不太贵”的基础上，实现“养老不犯愁”的愿望。

群众的创造制度的保障

　　回顾农村经营管理体制60年变迁史，既有成功的经验，也有失败的教训，这些经验教训，是推动中国农村经管事业健康发展的宝贵财富。

　　（一）必须坚持尊重广大农民的首创精神

　　60年的变革实践证明，每一项重大改革决策和措施方案的出台，无一不是立足于广大农民群众的实践，无一不与农民群众的大胆探索、积极参与密不可分。从上世纪五六十年代的“包产到户”的几度兴衰、80年代初安徽省凤阳县小岗村18户农民“包干到户”的秘密约定，到最终促成了农村基本经营制度的形成；从东部沿海地区农民、企业自发联办“贸工农一体化”、“产加销一条龙”新型经营模式，到最终形成全国农业产业化的整体推进；从农村专业户大量涌现和农民专业合作组织应运而生，到推动立法、确立农民专业合作社法人地位……而人民公社化运动、“文化大革命”，行政命令、盲动冒进、“一刀切”、“割资本主义尾巴”……让农业、农村、农民饱尝了违反经济规律的苦头。总之，农村改革伟大进程中的每个重大成果，既凝结着干部群众不懈探索实践的智慧和心血，也渗透着亿万农民饱受挫折磨难的艰辛与抗争。坚持尊重农民群众首创精神，从深入研究、先行试点到因地制宜逐步推开，始终是从事农经工作、制定农村政策、深化农村改革必须牢记的一条重要经验。

　　（二）必须将维护农民权益放在首要位置

　　始终尊重民情、顺应民意、关注民生，切实解决农民最关心、最直接、最现实的突出问题，让农民共享改革发展成果，是农经工作的价值核心和基本原则。在经济上，切实维护农民土地承包经营权益，促使我们不断完善农村基本经营制度；切实减轻“不堪重负”的农民负担，促使我们不断推进农村税费改革乃至农村综合改革。在政治上，确保农民的民主权利，维护农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，促使我们全面推进财务公开和民主理财，不断规范村级会计委托代理。真正实现好、维护好、发展好亿万农民的根本利益，始终是推进农经工作的出发点和落脚点。

　　（三）必须着力于建立健全各项法规制度

　　伴随着“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”正式写入《宪法》，标志着农村基本经营制度正式确立；《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权，《农民专业合作社法》以立法形式推进农民的经济互助与合作，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为及时化解农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据……为农村改革发展提供稳定的制度保障，要求我们必须始终坚持建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农业、农村法律法规体系，在保证已有法律成为管理工作依据的同时，加快将行之有效的政策和管理规范上升到法律法规层面，不断推动农经工作法制化建设迈入新阶段。

　　（四）必须构建适应农村经管的组织保障

　　农村经济经营管理工作，既涉及农村生产力发展，也涉及生产关系调整，经管工作的有效推进，离不开自下而上、运转高效的农村经管体系，离不开多部门协调配合的工作保障机制。农村经管体系是贯彻落实党的农村经济政策、维护农民合法权益、促进农村和谐稳定的重要力量，是吸取基层实践经验、不断丰富创新农村经营体制和机制的重要载体。农村土地承包和减轻农民负担、集体资产管理等政策法规，要依靠其落实到农户；农业产业化、专业合作社等典型经验，要依靠其发现总结并推广；农经统计数据、基础资料和农村经济动态反应，要依靠其收集、整理、反馈。悉心培育一支熟悉农村政策、了解农情民情、热心为农民办实事的专职队伍，坚持不懈地重点强化农村基层经管体系建设，是推动农村经管事业健康发展的保障基础。实践已经并将继续证明，依托农业部牵头建立的国务院减轻农民负担、农业产业化联席会议机制，有利于整合资源、搭建经常有效沟通平台，有利于形成合力、争取相关部门配合支持，亟待继续强化和完善。

广阔的前景艰巨的任务

　　伴随城镇化、工业化加快发展和新农村建设、现代农业建设的持续推进，农业经营体制机制方面存在的深层次矛盾日益显现，如何避免社区集体经济组织日趋弱化，如何确保土地承包关系稳定并长久不变，如何促进农户分散经营与社会化大生产有效对接，如何提高农业集约化水平和组织化程度，如何健全依法维护农民权益长效机制，如何强化自下而上的农村经济监管服务体系，如何加快现代农业制度体系和新型社会化服务体系建设……深入研究、探索、解决新形势下农村改革的重大课题，必须以改革创新和科学务实的精神，不断取得新突破、新进展、新成效。

　　以党的十七届三中全会为标志，农村改革进入重在制度建设、力求创新发展的新阶段，完善创新农业经营体制机制、切实保障亿万农民合法权益，是新时期农村经管部门的重要职责，是新时代党和人民赋予的光荣使命。要深刻领会和全面贯彻十七届三中全会《决定》精神，把农村经管工作放在统筹城乡发展中去思考，放在全面建设小康社会中去谋划，放在农村改革发展大局中去推进，切实为现代农业发展提供体制支撑和机制活力。

　　——健全严格规范的农村土地承包经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既是农村改革三十年最大的制度成果，也是中国特色农业现代化的制度基础。要坚持农村基本经营制度不动摇，以保持现有土地承包关系长久不变为基础，以落实集体所有权、加强监管服务、规范承包经营权流转为重点，以健全农村土地承包经营纠纷调处机制为保障，逐步完善农村土地承包经营政策、法律体系，逐步充实管理和服务的组织载体，逐步强化监管措施、丰富流转服务内容，切实维护好农民土地承包经营权益。

　　——完善创新适应现代农业发展的经营方式。培育多元化的统一经营服务主体，重视发挥农村社区集体经济组织在统一经营中的基础和主体作用，重点研究法人地位、成员资格、扶持政策等问题，继续深化产权制度改革，增强服务功能；通过财政投入、税收优惠、金融支持等措施，扶持农民专业合作组织、产业化龙头企业等多元化经营主体发展，增强自身实力、提高带动能力，完善利益联结机制；采取政策扶持、舆论监督等有效措施，增强农村社区集体经济组织、产业化龙头企业、农民专业合作组织的社会责任意识；统筹各种组织资源，构建农业社会化服务体系，开展信息、技术、购销、金融、农机等服务，为农村经济提供全程覆盖、综合配套、便捷高效的新型社会化市场化服务。

　　——下大力强化基层农经监督管理服务体系。发展需求和各地实践表明，落实强农惠农政策、土地承包经营管理、农民负担监督管理、集体资产财务管理、农村金融体制改革、农民专业合作组织壮大、农业社会化服务体系建设和推进农业产业化和一村一品、政策性农业保险、农业和农村信息化等，为加强新时期农村经管工作提出了新要求。须从深化农村改革、保障农民权益、确保粮食安全、发展现代农业、促进社会稳定的高度，重新审定基层农村经管系统的工作职能、机构设置和手段保障问题，着力加强基层经管体系建设；及时完善、制订相关法规制度，使监管服务的范围、内容等更加符合农业发展、农民维权和政府管理的需要，实现有法可依、有章可循；针对减轻农民负担的新特点、社区集体资产管理的新问题，研究分析监管工作的薄弱环节，制定相应的监管措施，建立事前预警、事中监测、事后检查的全程防控体系。