肇东位于黑龙江省中南部，是哈尔滨都市经济圈和哈大齐工业走廊上的重要节点城市。全市幅员面积4332平方公里，有耕地410万亩、草原150万亩、林地100万亩、水面20万亩，现辖1个省级经济开发区、4个城区办事处、21个乡镇、186个行政村。全市总人口94万，其中农业总户数15.27万户，农村人口58万，是国家商品粮和畜产品的重要生产基地，位居全国百强县第81位。

　　承担改革试点任务一年多来，按照试点承诺要求，围绕试点区6个乡镇80万亩耕地，以深化改革为统领，以体制机制创新为主线，调整生产关系，转变发展方式，创新服务保障，试点区一步实现了农田基础设施配套化、生产规模化、经营产业化、服务社会化、农民增收多元化，取得了改革与建设双向突破。2013年试点区新增旱涝保收高标准农田10万亩，粮食平均单产达到1720斤，亩增270斤，80万亩总增产2.16亿斤；农民人均纯收入达到14456元，比全市平均水平增长3585元。

　　一、示范区改革与建设的主要经验和模式

　　围绕试点区改革与建设任务，我市在六方面开展了创新实践：

　　（一）实践中我们感到，创新以设施装备为核心的物质技术基础建设是推进改革建设试点“扎舢板成大船”的“原动力”。立足现代物质装备条件，实施区域性配套组装，形成田成方、机耕暄、节水灌、林成网、路畅通“五位一体”的建设模式。一是推进了机械化进程。通过整合涉农资金项目，在试点区组建农机合作社10个，试点区农业综合机械化率达到97％。通过发挥大农机威力，促进了土壤耕暄，促进了耕作方式革命，试点区大垄双行播种面积10万亩，旱涝保收高标准农田达到65万亩。二是推进了水利化进程。实施涝洲泵站更新改造和坤泥河小流域治理，渠系硬化35.3公里，渠系清淤53.4公里；机电井保有量达到了2285眼，单井覆盖面积下降到350亩；新建喷灌工程389处，节水增粮面积发展20万亩，试点区一步实现了水利现代化。三是推进了智能化进程。在五里明镇农机合作社建设了智能化控制系统、气候监测系统、病虫害预警预报系统，率先在全省打造了10万亩智慧农业；新建1个智能化催芽浸种育秧基地，新建育秧大棚320栋，实现催芽智能化、育秧工厂化、作业机械化。2013年面对春涝低温“双碰头”等多重不利自然条件，发挥大型农机具作用，播种进度快，标准高，质量好，是历史上苗情长势最好的一年。2013年5月4日，汪洋副总理到我市视察时给予了“开眼界，受教育，在这里看到了黑龙江现代化大农业的标准”的充分肯定。

　　（二）实践中我们感到，创新以新型经营主体为主的农业生产经营新体系是推进改革建设试点“牵一发动全身”的“牛鼻子”。坚持推进生产关系变革，促进农业经营方式转变，推动土地流转规模经营，做到了“两手抓”。一手抓土地规模经营。主要采取四种机制，破解了土地流转难题。一是“土地经营权信托”机制。以五里明镇现代农业公司为试点，委托经营农户土地1.5万亩，生产成本由公司垫付，按未信托土地1500斤最高亩产，扣除成本后，每亩返给农民895元，比农户耕种多收115元；二是“带地入社”机制。以太平乡太合玉米专业合作社为试点，按照“土地入股、保底分红”的机制，入社耕地1.4万亩，经营利润按股数分配。每亩效益保底+分红786元，比未入社增收150元；三是“股权化”机制。以黑龙江润泽薯业为试点，农民以土地入股2.2万亩，折算股本610元。企业保证农民610元保底红利，农民享受公司最终利润分配。2013年农民每亩收益2073元，比入社多收入1287元；四是“托管流转经营”机制。去年末我市被列为全省土地流转试点县，市乡村三级建立了土地交易中心，农民自愿流转土地经确认评估定价后挂网交易，优先于新型经营主体，已流转13000亩。一手抓新型经营主体培育。为鼓励扶持新营经营主体发展，市政府专门出台了《肇东市发展新型经营主体实施意见》和《肇东市鼓励新型经营主体扶持政策》，确定了两大类8个方面扶持政策。一是专项投入。融资性担保公司财政注入资金、新型经营主体培训资金、农产品价格调节基金由市财政负责筹集投入。共投入1800万元。二是补贴投入。共投入4217万元，重点用于基础建设、设备购置、主体发展、科技服务组织、订单企业补贴，通过政策吸引、营造发展环境，2013年在试点区域内扶持发展农民专业合作社32个，规模经营面积10.2万亩。家庭农场50个，规模经营面积2.6万亩。专业种植大户330户，规模经营面积46万亩。引进农业企业5个，规模经营面积8.6万亩。试点区域规模经营比重达到84.3％。

　　（三）实践中我们感到，创新以“双轨制”为核心的农技服务新思路是推进改革建设试点“由量变到质变”的“发力点”。坚持试点区建设潜力在科技，标准在科技，效益在科技，总体形成了“1+4”农技推广模式。“1”就是构建公益性与经营性相结合的“双轨制”科技服务体系。改变科技服务由政府包办的单一性公益服务格局，推动向公益性与经营性相结合的“双轨制”转变。2013年，以新型经营主体为依托，重点建设了10个农业科技服务公司，每个补贴20万元；10个专业化防控公司，每个补贴10万元，形成了新型经营主体“配方抓药”、政府“掏钱买单”新局面，实现了“把脉式”科技服务。“4”就是四级联动推广模式。一是专家指导。成立了以省农科院专家曹靖生为组长、以23名国省级专家为成员的专家指导组，全程提供高层技术指导。二是农技人员服务。整合市乡农技人员，由农业局垂直管理，形成了“任务落实到地块，责任落实到田间，技术服务到地头”的运行机制。三是大学生补充。为弥补农技人员力量不足，采取公开招聘办法，聘任专业对口的大学生22名，驻村定点指导服务。四是科技示范户延伸。采取物化补助的形式，通过集中理论培训、现场拉练实践培训，培养村级科技示范户1500户，达到“1户带10户、科技直接入户”的目的。

　　（四）实践中我们感到，创新建立以金融资本和风险保障为核心的农业投融资新机制是推进改革建设试点“走一棋活全局”的“突破口”。实施土地规模经营的最大瓶颈是资金，改革的最大难点是金融。围绕金融改革，探索出了五种农业信贷模式。一是“农金”模式。中粮集团作为龙江银行大股东，采取“订单+保险”形式担保，龙江银行对五里明镇农民专业化社发放贷款4608万元。二是“联保”模式。涝洲镇米业公司为订单新型经营主体提供担保，哈尔滨银行发放贷款500万元。三是“助业”模式。建信村镇银行采取“合作社+土地承包经营权+法人固定资产”模式，向合作社提供贷款500万元。四是“双结合”模式。由政府对鱼塘、土地和草原承包权以文件确认进行抵押，信用社为新型主体信贷2.3亿元。五是“合作”模式。由地方政府出具相关文件，人民银行肇东支行负责推动金融部门开发信贷新品种和对上争取政策，2013年争取试点改革专项资金2亿多元。在创新农业保险上，探索实施了“投保入股合作”试点，投保面积1.7万亩，剔除了受灾不到三成年免赔条款，出险即补；如未受灾，保费按6％年息计入投保人账户；投保满三年，保费经营收益30％按投保比例分红。如受灾，正常理赔，不计息也不分红。

　　（五）实践中我们感到，以订单农业为基础的产销新模式是推进改革建设试点“一手托两家”的“平衡木”。坚持把实现产销两端紧密连接，作为农产品“产加两旺”的有效途径，作为农业增效农民增收的重要手段，加速形成了“三大机制”。一是订单保底机制。组织省级绿色食品产业大园区42家农业产业化企业，与112个新型经营主体落实订单面积66.7万亩，按照企业原料标准组织生产，企业提供“保底+浮动”价格，实现了双赢。二是期权收储机制。以北良集团公司为试点，先按秋粮价格收购，如粮价上涨，在支付企业保管费用后进行找补。2013年试点面积2万亩，期权收储1.3万吨。秋粮价格0.86元/斤，因市场价格前高后低，没有找补。三是价格平衡调节机制。财政、企业、主体三方按一年期利息标准筹资500万元存入银行，建立调节基金，与北良集团公司期权收储捆绑实施。在市场价格出现大幅波动时，对受损较大一方进行价格补贴。去年北良集团烘干销售每吨盈余180元，没进行补贴。

　　（六）实践中我们感到，以资金整合使用为重点的财政支持新方式是推进改革建设试点“四两拔千斤”的“催化剂”。作为撬动社会资源深度融合的重要支点，我们探索形成了“三项支持方式”。一是整合项目资金。按照“规划统领、区域推进、循序发展”的原则，制定完成了全市现代农业发展的顶层规划设计和区域发展子规划设计，涉农资金“钱随事走、事随规划走、一个漏斗放水、分部门实施”，实现了涉农资金“集成统筹”，“切块使用”，分步推进。3013年整合各类资金3.68亿元，全部投入试点区域。其中试点县扶持4000万元，用于农机合作社贷款补贴200万元，场库棚补贴300万元；渠系硬化35.3公里1410万元；渠系清淤53.4公里267万元；2400亩水田整治560万元；建设320栋育秧大棚320万元。二是设立专项担保资金。成立了全国第一家以新型经营主体为主要服务对象的茂源融资担保有限公司，利用试点扶持资金，注入担保公司1000万元，以1：10比例放大，免收20％保金，为新型经营主体承保贷款1.3亿元。三是建立扶持专项资金。市财政共筹集4717万元，全部用于扶持新型经营主体、价格调节基金和农业生产建设，全力推进改革试点工作开展。

　　二、存在的主要问题

　　随着改革试点工作的不断深入，一些深层次问题和体制机制问题也不断暴露出来，并影响和制约着试点工作的实施和开展，主要表现在以下几个方面：

　　一是改革缺乏政策保障。许多改革内容，涉及国家层面，基层部门只有执行权，没有修改权。我们为解决农业保险保额过低（玉米每亩保额145元，水稻保额200元）问题，试点推出的农业保险“主体增1元、财政补1元”新机制，将保费提高到45元，玉米保额达到435元，水稻600元。即使绝产，也能保证经营主体下年生产成本投入。但因涉及国省投入问题，无法实施。

　　二是新型经营主体经营性用地紧张问题。随着新型经营主体规模不断扩大，晾晒场、仓储、烘干塔、农机场库棚等建设用地严重不足。在行政村管辖范围内，经营性用地只有闲置的学校和村委会办公场，基本上是无地可调，已经严重影响到了新型经营主体建设发展。

　　三是新型经营主体缺乏产后配套设施问题。随着粮食产能大幅提升，新型经营主体手中大量的潮粮不能烘干，又无存贮场地，只能低价销售，对新型经营主体良性发展产生了不利影响。

　　三、下一步推进示范区建设的思路、措施及建议

　　重点围绕“五新”，进一步深化改革进程，巩固提升已取得的经验成果，加大探索力度，放大创新模式，为全国现代农业发展提供可复制、可推广的经验做法，向农业部交上一份满意的试点答卷。

　　（一）继续深化以新型经营主体为主的农业生产经营新体系建设。核心内容是围绕流转机制，加快制定出台保护性和鼓励性政策，推动土地向新型经营主体转移。2014年，试点区新型经营主体发展到500个，规模经营面积达到120万亩。

　　（二）继续深化以订单农业为基础的产销新模式建设。在继续扩大试点范围、深入总结试点经验的基础上，2014年要总结完善农产品价格平衡调节基金制度，进一步确立粮食“期权”收储机制和“粮食银行”模式，2015年实现全面覆盖。

　　（三）继续深化以资金整合使用为重点的财政支持新方式建设。进一步加大涉农资金整合力度，优先投向示范区试点区域。2014年，采取财政、企业和经营主体等多位一体方式，筹集3000万元资金，扩大价格调节基金范围；从财政中再拿出1000万元，注入融资担保公司，扩大新型经营主体信贷担保比例；进一步扩大“投保入股合作”试点，农业保险面积扩展到3万亩。

　　（四）继续深化以金融资本和风险保障为核心的农业投融资新机制建设。进一步放大金融信贷“五种模式”试点规模，2014年实现在所有商业银行全面推广；加快财政性、融资性担保公司建设，进一步扩大茂源担保公司规模，2014年全市融资性担保公司达到3家以上，为新型经营主体担保能力达到15亿元以上。

　　（五）继续深化以双轨制为核心的农技服务新思路建设。加快推进公益性与经营性相结合的“双轨制”农技推广服务体系建设，让新型经营主体承担更多服务职能，实现良种良法直接到田，科技人员直接到户。

　　结合我市在探索实践中遇到的难点问题，建议国家对承担试点任务县市给予相应的政策支持。

　　一是建议赋予试点县相对灵活的改革政策。在推进农业改革上，降低政策门槛，尤其是在金融、保险服务机制体制改革上，建议自上而下出台改革措施，或者由银监会、保监会给予试点县金融、保险部门一定范围的经营自主权和政策制定权，以便于出台更适于试点县的融资发展措施。

　　二是建议提高农业保险补偿比例。为鼓励新型经营主体参与农业保险的积极性，充分发挥农业保险的缓释作用，建议国家对现行农业保险补偿比例，以实际生产成本为参照进行调整。

　　三是建议放宽新型经营主体经营性用地政策。当前，离地农民进城以后，大量宅基地闲置，为缓解农村经营性用地紧张压力，建议允许新型经营主体，尤其是农业企业，购买农村宅基地，作为经营性建设用地，弥补建设用地不足问题。

　　四是建议加强农业产后扶持发展力度。建议国家加快产后设施配套，尤其是面向农业企业、合作社等新型经营主体，重点配套烘干塔、新型储粮仓等产后设施，延长粮食存储时间，实现错季销售，增加收入，保护新型经营主体种粮积极性。