（二）我国都市农业发展的战略任务

　　为了实现上述发展目标，我国都市农业的发展可侧重从以下五个方面进行推进。

　　（1）构建结合城市需求和资源优势的农业产业结构。都市农业总是表现为具体的农业产业结构，都市农业的社会功能也需要通过具体的农业产业结构来实现。从市场规律和资源配置的角度，都市农业产业结构的优化方向应当结合中心城市需求和区域资源优势。

　　从中心城市需求角度讲，都市农业应重点发展不耐储运农产品、高安全风险农产品和休闲观光农业。不耐储运的菜篮子产品必须是连续生产连续消费，生产的时间空间结构能否与消费结构匹配，关系到市场稳定和社会稳定。大市场大流通背景下，市场波动具有传递性，并容易被放大，提高地产能力有助于稳定本地市场，进而稳定全国市场。市场波动大的往往是那些需求刚性，而供给不稳定的产品，降低此类产品生产成本和风险是保持供给稳定的基本举措。不同农产品的质量安全风险大小不同，而缩短产业链能够有效降低风险，高安全风险的农产品由本地生产，从而缩短产业链，可以更好的保障质量安全。休闲观光农业是适应城市居民收入水平提高后需求多样化的发展。

　　从区域资源优势角度讲，都市农业还应该稳定发展优势农产品、特色农产品和高技术农业。大多数菜篮子产品属于不耐储运和高安全风险农产品，而这些农产品对劳动力的需求较多，城郊劳动力数量根本无法满足都市农业全部发展此类产业。因此仍有较多空间发展优势农产品和特色农产品，这些产品大多是基于特定中心城市的自然资源和历史产业基础而拥有成本优势。尤其是在粮食生产方面，部分都市农村地区属于某些粮食作物的优势产区，粮食安全是国家安全和社会稳定的基础。粮食生产高度依赖自然条件，拥有良好自然资源的大城市郊区，理应分担粮食安全责任；粮食生产耗费劳动少，大城市郊区缺乏劳动力资源，有必要稳定粮食生产。但粮食生产土地单位收益低，劳动利用效率低，对拥有更多获利机会的城郊土地和劳动力缺乏足够的吸引力。通过扩大经营规模，创新经营模式，来稳定粮食面积是城市郊区有效分担粮食安全责任的必由之路。另外，诸如种源农业、研发农业等高技术农业是充分利用城市的资本和技术资源。

　　（2）构建均衡快捷安全价廉的农产品供给保障体系。适应城市需求的农业产业结构只是城市农产品供给保障体系的基础，城市所需要的供给保障功能对都市农业有更高的要求。完善的都市农产品供给保障体系包括农产品周年均衡供应保障体系，突发事件快速供应保障体系，农产品质量安全保障体系和农产品价格水平保障体系。

　　农产品周年均衡供应保障体系。大市场大流通背景下，都市农业所提供的菜篮子产品肯定只会占都市所消费菜篮子产品的一部分，所谓的供应保障是强调都市农业的保障调节功能。菜篮子产品的生产消费特点决定了均衡供应面临三大问题：全国市场供求均衡问题，本地市场供求均衡问题，以及外地供应量和本地供应量的比例问题。这三个问题相对独立：全国均衡，局部可能失衡，这是区域结构性失衡；本地市场均衡与外地本地供应量的比例没有直接关系，全部自给或全部外来都可能使本地市场均衡。但反过来，三个问题又内在关联：如果主要依赖外地供应量，一旦全国市场不均衡，就一定会波及到本地市场，从而造成本地市场失衡。这里的关键问题就是如果全国市场均衡，本地市场的外地和本地供应量比例不论是多少，都容易实现均衡；如果全国市场失衡，一旦外地供应量所占比重过高，本地市场必然失衡。一般来讲，消费相对稳定，因此市场失衡的主要原因是供给改变，供给量越容易改变，市场就越容易失衡。为此都市农业的一个重要任务就是针对那些本地消费量相对稳定，而全国市场上供给量容易改变的农产品建立起本地供给量稳定体系。

　　突发事件快速应对保障体系。这里所指的突发事件是指可能引起原有供给渠道的供给量突然大幅减少的突发事件。都市人口密集，农产品需求量巨大，而大多数菜篮子产品无法通过长期储存来实现对市场的调节，一旦出现突发事件，价格极易出现暴涨，必将严重影响人民生活，甚至影响社会稳定。突发事件的关键问题在于破坏了原有的供给渠道，但并不是所有破坏原有供给渠道的事件都会造成价格暴涨。一般来讲，主要是那些具有需求刚性，又缺乏替代渠道的产品才会出现价格暴涨。尽管突发事件不会太多，但一旦发生，如果没有应对方案，后果就会很严重。为此，都市农业应针对那些具有需求刚性的农产品，根据突发事件风险大小建立起本地应急保障生产区和候补供给渠道。

　　农产品质量安全保障体系。影响农产品质量安全的因素包括生产过程的环境污染和农化物的违规使用，以及储运加工过程中药物的违规使用。高度分工和完全市场化造成城市农产品供应链各环节的质量安全信息高度不对称，使农产品质量面临极高的安全风险。从安全风险的角度讲，不同类型的农产品其风险大小和发生安全问题的环节是不一样的，同时组织化、品牌化和缩短产业链都能有效降低安全风险。为此都市农业质量安全保障体系关键在于根据不同农产品的风险类型和风险大小建立起有针对性的质量安全监管体系，并通过促进那些存在高安全风险的农产品的组织化、品牌化和缩短产业链，来降低安全风险。

　　农产品价格水平保障体系。农产品价格是食物价格的基础，食物支出仍占人们消费支出的相当比重，农产品价格将通过劳动力成本最终影响整个价格体系，从而稳定农产品价格水平，甚至略有下降，成为都市农业发展的一个重要任务。成本是价格的基础，农产品最终的市场价格包括生产成本、物流成本和交易成本等供应链上的全部成本。生产成本的控制主要取决于生产基础设施和生产过程的组织；物流成本和交易成本主要取决于产销组织模式。因此，都市农产品价格水平的稳定保障主要通过生产基础设施的完善和产销组织的优化。

　　（3）构建兼顾生产生态生活的农业多功能开发体系。农业的传统功能主要是在提供农产品的同时为社会提供更多的经济利益。随着工业化的推进，农业的经济功能逐渐下降，产品保障功能继续保持，另外更增加了维护生态和丰富精神文化生活的功能。农业多功能的开发不仅是满足社会的需要，也是增加农业经营者收入的重要途径。构建都市农业多功能开发体系是在稳定生产供给保障功能的前提下，充分挖掘农业的生态和生活功能。生产供给保障功能在产业结构和供给保障体系的构建中已经谈到了，这里主要讨论生态和生活功能的开发。

　　维护生态的功能开发。要发挥农业生态维护的功能，首先要避免农业对环境的破坏和污染。在这一前提下，农业的积极的生态维护功能主要包括农作物生长过程对环境的净化，以及农业参与城市废弃物的循环。要避免农业对环境的破坏和污染需要从减少使用农化物和产出物循环再利用两个方面入手，但减少使用农化物，可能导致短期产量减少；而产出物农业内部循环再利用需要技术，并可能导致成本升高。在农业的积极的生态维护功能中，农作物生长对环境的净化倒是不需要额外的干预，但参与城市废弃物循环再利用同样需要技术，并可能导致成本升高。因此，支持都市农业发挥涵养城市生态，主要通过技术研发支持、财政补贴等产业结构优化的方式来进行。

　　丰富生活的功能开发。收入水平的提高和城市生活的单调形成了城市居民对观光休闲农业的需求。开发都市农业的丰富人们精神文化生活的功能关键在于如何超越传统的产品理念，充分挖掘农业生产过程能够愉悦精神、舒缓紧张的那些潜在因子。为此，一方面要充分挖掘那些以产品供给和生态维护为主要功能的都市农业的体验和观光功能；另一方面在资源条件允许的情况下，可以发展一定的不以农产品生产为主要目的的专门针对城市居民休闲需求的休闲农业。由于都市地区土地资源宝贵，在发展休闲农业应尽量使得更广泛人群都能够获得相应的休闲服务，以充分发挥都市农业的服务功能，而需要避免成为少数人享受奢侈生活的幌子。

　　（4）构建融合先进技术和科学管理的现代农业产业群。不论是面对越来越严峻的资源环境约束，还是应对越来越激烈的国际农业竞争，我国农业都需要建立起一批真正具有世界水平的现代农业产业群。在未来的10到20年，伴随着城市化和工业化的推进和成熟，一批具有国际竞争力的能够引领我国农业现代化发展的农业企业将逐步成长起来。不论是从市场需求拉动，还是从资本技术条件，都市农业体系都应成为培育这些现代农业企业，以及以这些企业为核心的现代农业产业群的主要环境。在培育现代农业产业群的过程中，各区域都市农业应该根据各自区位优势和资源优势进行分工协作，以发挥整体的推动作用。融合先进技术和科学管理是现代农业产业群的基本特征。

　　系统应用现代先进技术。以农业产业链为平台整合集成生物技术、信息技术、智能技术、工程技术等各种现代先进技术，彻底改变农业产业依赖劳动力投入和传统经验的落后形象。

　　全面提升科学管理水平。以产业化和组织化为龙头引入标准化管理、全面质量管理，信息化管理，系统管理等科学管理方法，全面提升农业产业的投融资管理、成本管理、产业链管理、合作社管理等管理水平，彻底改变农业产业散乱、粗放的小农经营形象。

　　（5）构建繁荣有序和谐稳定的城乡一体化发展格局。城市化的发展过程也是消除城乡二元结构，促进城乡一体化发展的过程，都市农村地区处于城市化发展的前沿，将率先实现城乡一体化发展。都市农业作为城郊农民的传统利益来源和都市农村重要的经济活动，将在构建城乡一体化发展格局中扮演重要的角色。消除城乡二元结构，促进城乡一体化发展的关键在于消除制约一体化发展的各种因素，也就是要为城乡经济主体构建起相同的发展条件，针对都市农村地区的现实，相同的发展条件主要包括给予经济要素合理流动的机会，并对相对弱势的群体提供更多的保护。

　　推进生产要素有序流动，实现城乡共同繁荣。都市农业要素的合理流动是实现资源优化配置，确保都市农业发展效率的基石。都市农业发展涉及的要素流动主要包括农业生产要素中的土地和劳动力，以及城市生产要素中的资本。土地要素的流动主要涉及农户之间的流转和农户向企业的流转。由于城市对农村劳动力的吸引，以及分散经营缺乏竞争优势导致分散在传统农户手中的都市地区农业土地的利用效率很低，这在客观上要求都市地区的农业土地进行适度规模经营。但基于农民利益受损（影响社会稳定）和农地非农化的担忧，国家坚持了农村土地集体所有、农户分散承包的基本政策，这在一定程度上增加了土地实现规模经营的交易成本。针对都市地区土地适度规模经营的客观需求，制度创新需要在坚持国家农村土地基本政策的前提下，从保护农户利益，保障农业用地和促进土地合理流转等方面入手。国家坚持农村土地集体所有、农户分散承包的基本政策，在很大程度上是因为在农民还无法实现城市稳定就业的背景下，农村土地对农民具有社会保障功能，从而保障社会的稳定。农业土地规模经营的程度应当与农村劳动力向城市转移的程度相适应。而农村劳动力向城市的转移主要受到农民城市就业稳定程度和社会保障制度完善程度的影响。关于城市资本（或社会资本）向农业的流动，同样受到农村劳动力向城市转移的制约，城市资本向农业渗透的程度与农村劳动力向城市转移的程度直接相关。由于城市就业机会（拉力）和农业竞争压力（推力），大城市农村地区的劳动力向城市和非农业转移的程度要高于普通农区转移的程度，这也给大城市农村地区率先完善要素流动制度提供了条件。

　　健全利益保障体系，实现社会和谐稳定。都市农业发展中农民作为相对弱势群体，其利益主要受到丧失土地和市场排挤两方面的威胁。极速的社会和制度变革，将都市农民推向非农市场，从短期来讲，农民能够从要素的流转中获得一定的收益，但从长期来讲，由于农民的市场竞争力相对弱小，农民被抛向市场可能为成为未来城市贫困和社会不稳定的因素。因此，简单的将农民赶出农业，造成都市农业的完全资本化的都市农业发展道路并不可取。总体看来，除了健全社会保障提系和提升非农就业能力外，还可以通过大力发展都市农业，使得都市农业成为城郊农民的重要利益来源。第一，引导农民合作，稳定农业收入。在现代化市场竞争的最前沿，小农经济没有生存空间。组织化通过分工协作可以提高内部效率，也可以增强对外实力。对于那些还需要并愿意继续经营农业的小农户，通过技术和销售上的合作，在那些生产环节不需要太多分工协作的农业产业中，仍然大有可为。第二，扶持种养大户，增加农业收入。大多数农业生产过程并不像工业那样依赖高度分工和紧密协作，同时也不依赖大量资本和人力的投入，但单位产量的收益一般来讲比较低，要通过经营农业获得足够的收益，规模化经营是必要的。大城市郊区，相对稳定的非农产业就业，为部分小农户退出农业，进而为农业经营能手扩大规模创造了条件。第三，推进土地流转，增加财产性收入。土地流转既是适应农业劳动力向非农业转移的城市化趋势，也是应对适度规模经营，提高农业生产效率，增加经营者收益的需求。尽管城郊农民能够获得相对稳定的非农就业，从而土地流转有较强的必要性，但是，城郊土地的增值空间也相对较大，如何稳定并持续增加源于土地的财产性收入，将直接影响土地流转的顺利进行。第四，引入社会资本，增加工资性收入。企业的高技术、高投入和高效率决定了社会资本参与并领导都市现代农业是必然的趋势。社会资本进入现代都市农业应当主要定位在家庭农户不愿或不能经营的农业产业，以及能够通过资本投入和技术创新发挥拉动和带动作用的农业环节。社会资本不是也不应农民竞争，而应在拾遗补阙的同时，为土地流转农民提供更多的就业机会。