四、都市农业发展战略目标与战略任务

　　2011年我国大陆地区城市化率已达到51.3％，城镇人口首次超过乡村人口，为6.9亿。已有8个人口超过500万的大城市，其中北京和上海人口超过1000万，并有88个人口介于100万-500万之间的城市。2008年，世界城市人口有史以来首次超过农村人口。据估计，到2030年，世界60%的人口将居住在城市。而到2025年我国将有超过66%的人口生活在城市，将出现221个100万以上人口的大城市，23个500万以上人口的大城市，以及北京、上海等8个人口超过1000万的巨型城市。位于都市地区的都市农业，也必将随着城市化国家的成长，进一步凸显其在国家战略中的重要地位。

　　基于特殊区位，都市农业有着显著区别于农区农业的发展环境和发展任务。都市农业紧邻人口和产业高度聚集的大城市，处于工业化和城市化推进的最前沿，在工业化和城市化快速推进过程中，在社会经济结构持续变动的大背景下，既有自然生态环境不断被侵蚀和传统要素成本不断升高的挑战，也有消费市场不断扩大和先进要素不断进入的机遇。如何有效应对都市农业发展面临的各种挑战，充分利用大城市特殊的区位优势和良好的发展机遇，服务好城市居民，保护好农民利益，并在我国农业现代化发展中扮演好先行者和领导者，是我国未来10到20年中的重要战略任务。

　　（一）我国都市农业发展的战略目标

　　（1）都市农业经营单元发展目标定位。众多都市农业经营单元构成都市农业体系的基础，都市农业经营单元的健康持续发展是都市农业体系有效发挥社会功能的基本保障。针对都市农业的发展环境和功能需求，都市农业经营单元的发展目标应定位为技术先进、过程生态和竞争力强。

　　技术先进。技术先进的目标要求都市农业广泛应用包括生物技术、信息技术、工程技术等在内的各种现代先进技术，走技术密集型农业道路。这既是缓解都市农业发展所面临的资源环境约束的需要，也是适应不断深化的市场需求和应对越来越激烈市场竞争的需要。技术先进主要通过技术研发投入、技术设备投入、技术人员比例和技术贡献率等指标来表现。

　　过程生态。相对于农区农业，都市农业不仅面临着更为严峻和脆弱的农业生态环境，也担负着保育城市生态环境，营造优美人居环境的重任。农业经营过程的生态目标包括三个方面要求：首先，应保障农业经营本身不对生态环境造成威胁，可称为清洁农业；其次，尽量和其他农业经营配合，以减少其他农业经营对生态环境的威胁，这主要属于循环农业的范畴；最后，在第一个要求的基础上，通过参与产业循环或净化环境积极发挥对城市生态环境的保育，这是更高层次的生态农业。

　　竞争力强。都市农业经营者面临着其他都市农业经营者、农区农业经营者和国际农业经营者的三重竞争，没有竞争力，就没有生存，这是市场法则。除了技术研发能力外，竞争力还依赖经营者对产业链关键环节的控制能力和经营成本的控制能力。现阶段我国都市农业在先进技术应用方面有了极大的提升，但涉及竞争力的这三个方面还存在较大问题。缺乏竞争力，都市农业经营者就根本无法做好农业现代化的先行者和领导者。

　　（2）区域都市农业发展目标定位。区域都市农业是特定中心城市的农业板块。区域都市农业是从整体发挥其社会功能，经营单元的健康持续发展并不直接等于都市农业整体就有良好的发展态势，尽管从长期来看，经营单元的健康持续发展能够促进整体的良好发展，整体良好发展能够更好地保障经营单元的健康持续发展，但短期来讲需要分别设定发展目标，才能保障长期的协调发展。从农业板块自身发展的角度讲，区域都市农业应当朝向产业结构优化、资源利用充分、区域布局合理的目标发展。尽管这三个目标与农区农业的目标在性质上并无本质区别，但因这三个目标的具体内容与农业发展的资源环境和市场需求直接相关，因此区域都市农业的这三个目标在内容和要求上与农区农业有显著区别。

　　产业结构优化。产业结构的优化是指区域内生产的各种农产品之间的比例关系达到最优状态。农业产业结构的优化同时涉及到消费者和经营者的利益，而具体的产业结构取决于市场需求结构和资源要素结构，由于都市农业所面临的市场需求结构和资源要素结构的显著区别于农区农业，同时这些结构的动态变化程度又远高于农区农业，因此都市农业的产业结构优化的方向显著区别于农区农业。不同城市的农业产业结构需要根据特定的市场需求结构和资源要素结构进行调整，但市场经济条件下，优化的判断标准比较简单，那就是所有产品的价格稍高于平均成本，即所有的经营者大致获得社会的平均利润。进一步讲，也表现为市场价格比较稳定，经营者利润也比较稳定。如果出现相反的情况，应该通过相关政策引导减少长期亏损的产业和增加利润较高的产业。

　　资源配置优化。尽管产业结构的优化已经包含了资源配置的优化，但这一目标的设定对都市农业体系优化仍然有重要的直接导向价值。资源配置涉及资源拥有者和使用者的利益。资源配置优化是指生产每一种产品时各种资源的使用比例达到最优的状态。农业生产中各种要素资源存在一定的替代性，同样的产量，粗放型生产和集约型生产所使用的要素资源比例是不一样的。资源配置比例取决于资源的成本，总体规律是用低价资源代替高价资源，都市农业中土地和劳动力价格不断升高，而资本和技术的价格相对较低，从而都市农业资源配置优化的方向是土地劳动力节约型和资本技术密集型。判断资源配置是否优化，除了产业结构优化的标准，还可以根据各种资源要素报酬率的平均化来判断，如果农业经营中所使用的某种资源的报酬率显著高于其他行业该种资源的报酬率，那么该种资源应当是使用太少，如果显著低于其他行业的报酬率，则应当是使用过多。

　　产业布局合理。产业布局主要取决于资源分布、市场距离和生产组织方式，主要影响产品成本结构，包括生产成本和运输成本，进一步影响经营者的竞争力和消费者利益。因资源和区位特点，都市农业的产业结构、成本结构与农区农业有较大区别，产业布局受市场和组织方式的影响要大于受资源的影响。产业布局是否合理可以通过是否存在降低总体成本的布局方案来判断。

　　（3）都市农业体系发展目标定位。所有区域都市农业加总起来构成全国都市农业体系，是全国农业的一个重要板块。尽管区域都市农业主要是围绕特定中心城市而发展的，但由于都市农业受社会因素的影响多于受自然因素的影响，而作为都市农业发展的大背景，城市化和工业化的共同趋势使得各区域都市农业发展道路和发展特征的相似度要远高于各农区农业之间的相似度。另外，各区域都市农业整体上现代化水平都要高于农区农业，都有带动全国农业实现现代化的责任和使命。这些都使得我们有理由将全国都市农业体系视为一个有机整体来考察，并整体推动其快速发展。根据我国城市化的发展阶段和全国农业的现代化发展状况，作为全国农业的一个重要板块，都市农业体系的发展目标可以定位为：

　　产业结构特色显著。都市农业作为全国农业的一个特殊的板块，应该具有显著区别于农区农业的产业结构，这种因产业分工而形成的产业结构区别符合资源优化配置规律和市场竞争规律。没有显著的产业结构特色，就没有都市农业存在的意义。由于都市农业资源环境的显著差异，都市农业产业结构与农区农业产业结构差异越显著，说明都市农业越是最优利用了特殊资源环境。产业结构特色显著的发展目标可以通过产业结构区分度来考察。

　　产业控制优势明显。产业控制能力是竞争力的主要内容，都市农业的先行者、领导者角色，对农区农业的辐射带动，应对国际农业企业的竞争都需要都市农业拥有较高的产业控制能力。产业控制能力主要通过掌握产业的关键环节、关键技术来获得。产业控制优势明显的发展目标主要通过根据都市农业体系所掌握的产业关键环节和关键技术比重来判断。

　　区域发展互动有序。产业结构特色显著和产业控制优势明显两大目标在很大程度上是各区域都市农业的简单加总目标，没有完全体现都市农业体系的整体性。尽管各区域都市农业的都拥有服务特定中心城市这一相同的首要任务，但毕竟各区域的资源禀赋、产业基础和发展水平存在差异，各区域都市农业发展仍有很大的分工协作空间。基于产业分工和产业协作的各区域都市农业互动发展也有利于都市农业板块作为一个有机整体发挥全国性作用。区域发展互动有序的发展目标可以通过区域之间的产业关联度来考察。

　　（4）都市农业功能发展目标定位。前述三个层次都市农业的目标侧重从农业自身角度进行定位，因区位特殊，都市农业的需要发挥积极的社会功能，这些功能发挥的大小与农业自身发展的状况并不完全一致，因此需要政策规范和引导促使都市农业更好的服务于社会。都市农业的服务对象包括城市居民、城郊农民和农区农业。针对城市居民主要涉及供给保障、生态环境和休闲观光方面的服务，针对城郊农民主要涉及利益保障，针对农区农业主要涉及现代化带动。综合起来，都市农业功能发展的目标可定位为物价稳定、质量安全、环境优美、生活丰富、农民富裕、辐射深远。

　　物价稳定和质量安全。物价稳定和质量安全是供给保障方面的两个基本目标，农产品价格频繁波动同时损害经营者和消费者利益，短期主要损害经营者的利益，长期主要损害消费者的利益；质量安全短期主要损害消费者的利益，长期主要损害经营者的利益。都市农业在农产品物价稳定和质量安全应当起到关键的调控和保障作用。物价稳定可以通过主要农产品价格波动幅度来考察；质量安全可以通过安全检测合格率、质量认证和品牌化程度来考察。

　　环境优美。生态环境问题是工业化和城市化造成的重大社会问题之一，农业具有潜在的维护生态环境的功能，都市农业处于工业化和城市化的最前沿，环境维护功能要远高于农区农业。环境维护功能在很大程度无法依赖市场机制来实现，需要政策的规范、引导和支持。环境优美的发展目标可能通过农业的各种具体生态功能状况进行考察。

　　生活丰富。农业除了具有提供产品和促进经济增长的基本功能外，还具有维护生态和丰富人们精神文化生活的多元功能。城市居民的日常工作和生活远离自然环境，都市农业可以为他们提供更多接触自然的机会，以丰富精神文化生活。与农业相关的生活丰富发展目标可以通过休闲农业经营情况和居民休闲农业支出情况进行考察。

　　农民富裕。尽管都市农业占城市经济的比重已经非常低，城市不太可能依靠农业发展来实现经济增长，同时城郊农民来自非农业的经济收入也越来越多，但都市农业的发展对城郊农民利益的保障仍然具有现实而重要的意义。不仅农民适应和完全融入城市工作和生活有一个较长的过程，而且由于市场经济周期性波动的不可避免，城市就业的长期稳定性有很大的难度，另一方面随着产业结构的升级，非农产业吸纳就业的能力将会相对下降，从而在一个相当长的时期里都市农业仍将在增加农民收入方面发挥重要的作用。农民富裕的发展目标包括保障农民应该得到土地资源流转利益和增加来自农业的经济收入。

　　辐射深远。都市农业不仅因更容易获得资本和先进技术，从而技术的现代化程度高于农区农业，而且因地处城市化水平高的社会经济结构中，其生产经营组织的现代化程度也要高于农区农业，这些作为农业现代化的基本要素，都市农业都是走在全国农业的前列，从而对农区农业的示范、辐射和带动功能是都市农业的重要历史使命，这也符合农业现代化的扩散和演进规律。都市农业对农区农业的示范辐射带动主要通过经营示范、技术扩散和产业链带动等形式进行，最终的效果要体现在对农区农业的实质影响。辐射深远的功能目标可以通过实际辐射和带动的范围和产生的效益来考察。