三、都市农业发展亟待解决的突出问题

　　在各级政府的高度重视下和大力扶持下，随着一系列有效政策的出台和实施，同时大量资本、技术、人才等先进要素的进入，各地都市农业出现了良好的发展态势，但是，相对于农区农业，都市农业所面临的毕竟是一个更为复杂更具有挑战性的社会经济环境，要构建起完善的能够充分满足社会需求的都市现代农业体系仍然存在大量具有相当难度的突出问题。

　　（一）菜篮子产品供给总体均衡，但结构问题依然突出

　　各地菜篮子产品产销两旺，既没有出现某类产品长期短缺，也没有出现某类产品长期过剩，这与各地对菜篮子产品生产的高度重视有关。在同各级农业主管部门的交流中，可以感受到各地始终将菜篮子产品生产放在工作的首位，并对生产和流通设施进行大量投入。因此菜篮子产品总体上讲产销大致均衡，但结构性问题依然突出。

　　都市农业服务城市的首要功能就是调节和保障城市农产品供应，包括价格的稳定和质量的安全。7月合肥市农贸市场受监测的42种主要农副产品价格中，蔬菜价格月环比涨幅达19.70%，而猪肉价格却出现大幅下跌，跌幅为18.36%。蔬菜价格出现上涨的主要原因是，7月份高温多雨，进入蔬菜供应的伏缺期，地产菜的生长受到一定影响，部分品种产量减少，同时长途外调菜由于高温影响，成本增加，蔬菜价格呈现季节性上涨。因受近台风以及高温天气影响，8月份广州市内蔬菜价格持续飙升，叶菜、瓜果类蔬菜价格上涨尤为明显，有些蔬菜的零售价一天之内就要涨到2元/公斤。青豆角、丝瓜9元／公斤-10元／公斤，而台风前的价格仅为6元/公斤。分析菜价高涨的原因，不少菜商表示：“之前的台风带来了强降雨，本地的大部分菜田都被淹了，蔬菜的市场供应量明显不足，现在又持续高温，影响了蔬菜生长的质量，枯黄了的蔬菜不计其数，蔬菜价格自然上涨。”有菜档档主表示：“由于本地菜源严重不足，现在卖的大部分菜都是外地的，现在的运输成本很高，菜价自然水涨船高，以后的菜价还会不会继续涨不敢肯定。”由于农业生产的微观主体以小农户为主，专业化、组织化程度低。农产品流通体系建设滞后，交易方式落后，市场信息不对称，农产品产销难对接，容易过度刺激或抑制生产，并引起相关价格较大涨落。

　　（1）总体均衡结构失衡突出表现为价格结构性波动频繁。依据市场竞争规律，如果一类产品价格长期处于低位运行（价格等于或低于成本），经营者难以获利，那么我们就认为供给能力过剩；如果价格长期处于高位运行（价格高于成本），经营者长期获利，那么我们就认为供给能力不足；如果价格一段时期高，一段时期低，则我们认为供给能力总体是均衡的，价格波动是经营者决策变化引起的结构性失衡。菜篮子产品的劳动报酬率和土地报酬率相对粮食作物来讲较高，同时又有菜篮子工程政策的大力推动，现阶段我国菜篮子产品的供应能力总体均衡，问题在于结构性失衡。结构型失衡表现为，在某些产品供应不足的情况下，另外一些产品出现过剩；或者某种产品这一时期价格大幅升高，另一个时期价格又大幅下降。

　　（2）城市化快速推进同时改变农产品需求结构和供给结构是结构失衡的主要原因。需求稳定和供给稳定能够帮助生产者做出科学决策，从而保持市场相对稳定，市场失衡就主要来自于突发事件和外部重大冲击。而我国菜篮子产品的结构失衡并不是来自于突发事件和外部重大冲击，而是长期的频繁的，唯一的解释就是我们的需求和供给处在持续和频繁的变化状态。的确，城市化的快速推进，一方面改变了需求区域结构（自给需求变为市场需求，农村需求变为城市需求，西部需求变为东部需求等），一方面改变了供给结构（农民的非农就业，社会资本进入农业等），这种持续的改变对于个体生产者来讲要做出有预见性的科学决策非常困难，最后就只能依据当前价格决定未来生产。由于生产周期长，农产品容易陷入暴涨暴跌的恶性循环。

　　（3）价格波动频率高幅度大的农产品主要是那些供给量容易改变而需求具有刚性的农产品。由于生产周期长，根据当前价格决定未来生产的不科学生产决策，导致农产品都普遍存在价格波动的问题，但不同农产品的波动情况还是有很大的区别。一般来讲，凡是供给弹性小（即供给量不容易改变），不论需求弹性大小，价格波动都小，因为供给量不容易改变，价格就缺乏变动动力，从而需求量也不会有太大变化；但当供给弹性大时，如果需求弹性小（即需求具有刚性），则价格波动幅度大，因为一旦供给量大幅减少，而需求又不减少，价格必然大幅度上升；如果需求弹性也大，则价格波动幅度小，因为当供给量大幅减少，一旦价格有上升，需求马上就会下降，从而价格很难大幅上升。因此，农产品价格波动主要是由供给量波动和需求波动决定的。由于不同的农产品产量波动和需求波动情况是不一样的，从而不同农产品价格波动幅度也是不一样的。

表3-1价格波动与供给弹性和需求弹性的关系

　　供给量波动情况（供给弹性）与产业转移的难易程度（生产替代性）有关，产业转移越难，供给量波动就越小；产业转移越容易，供给量波动就越大。而产业转移的难度与投入的资产专用性程度（放弃原来产业的损失程度）和投入需要增加的幅度成正相关关系。对自然环境依赖越大的产业的投入的资产专用性程度高，投入越少的产业的投入需要增加的幅度就越大。（见图3-1）一般来讲，大田作物和水产养殖业转移的难度比较大；而畜禽养殖业和园艺作物的产业转移难度就比较小。从而大田作物和水产养殖业的价格波动就会比畜禽养殖业和园艺作物的价格波动要小。

图3-1供给弹性大小的决定

　　需求波动情况（需求弹性）与消费改变的难易程度（消费替代性）有关，一种产品越容易找到替代品，其需求波动就越大，替代品越少，其需求波动就越小。替代品的多少与消费习惯，以及产品的营养成分和口味有关。如果一个地区对某一种产品有偏好，这种产品的需求波动就很小，比如，中国人对猪肉有特殊的偏好，很难用其他肉类替代，所以猪肉价格比较容易波动。

图3-2需求弹性大小的决定

　　（4）大市场大流通背景下城市农产品价格波动幅度更容易放大。在城市化水平较低的情况下，食物自给自足占较大比重，即使总体安全有一定的困难，但结构均衡的问题不大。随着城市化快速推进，大量原来的农业生产者变为了纯粹的农产品消费者，这给城市食物供应在总量安全和结构均衡都造成了巨大的困难。由于农产品生产周期长，根据市场价格做的生产决策所生产的产品需要一个较长周期才能上市，而市场瞬息万变，等根据很早以前价格决策生产的产品上市时，市场供求情况已经发生的巨大的变化。当最初的供给量因供不应求，而使得价格很高,便会刺激大量的生产投入，因生产周期长供给量不能马上增加，持续的高价刺激持续生产投入。当最初增量投入上市时，形成了很大的供给量，这必然导致价格大幅度下降，这样生产投入急剧减少，一方面原来的增量投入已经生产出了必须销售，导致低价维持一个较长时期，从而进步一步导致生产投入维持在极低水平。当前期的生产销售完毕，市场供给急剧减少，导致价格又暴涨，这样价格就一轮暴涨一轮暴跌，供给量就一轮急剧增加一轮急剧减少的循环。在大市场大流通背景下，价格具有全国传递性，一旦出现供求不平衡，价格波动所引致的生产增加或减少决策便是全国性的；另外单个经营主体在全国市场的比重可以忽略不计，从而生产决策只能完全依赖市场价格，从而更增加了生产的盲目性。

　　（5）价格暴涨暴跌短期影响生产者和消费者，长期将危害产业安全。第一，价格暴涨损害消费者利益，影响社会稳定。作为生活必需品，食物的需求价格弹性小，消费者别无选择，价格暴涨会显著加重消费者负担，尤其是对城市低收入人群，严重者会造成生活困难。第二，价格暴跌损害生产者利益，影响生产稳定。价格暴跌，生产者无法收回成本，无力进行投入，由于消费价格弹性小，暴涨的获利难以弥补暴跌的损失，尤其是高度市场化的生产者。一般来讲当价格上涨时，生产资料也会上涨，农业生产者利润有限，而暴跌时，生产资料并不会大幅下降。生产者利益得不到保护，会促使生产者离开农业，从而降低农业生产的基础能力，危害产业安全。由于农业投入（设施、技术、劳动力等）的资产专用性比其他产业要强，农业生产能力的恢复难度大，周期长。第三，价格暴涨刺激进口大量增加，损害国家安全。基本食物大量进口，将损害国内生产能力，基于需求价格弹性小，极易受制于人，从而损害国家安全。第四，价格暴跌造成社会资源巨大浪费。产品生产过多，由于属于生活必需品，即使价格暴跌，需求也不会增加太多，最终大量产品只有毁掉，造成社会资源巨大浪费。

　　（6）本地生产既有助于稳定本地市场，也有助于稳定全国市场。由于都市农业在全部农业中所占比重较小，如果产业分散，将完全被动的接受市场的价格。如果产业集中，将能够主动影响市场价格。由于市场集中，产地也集中，从而产销信息更为畅通，这在一定程度上能够减少生产的盲目性，从而减小价格的波动幅度。某一个城市的市场价格稳定体系不可避免会受到全国的供求结构的冲击，但如果大多数城市都能够建立起稳定本地市场价格的生产体系，那么全国市场的价格体系就容易进入相对平稳的状态。因此都市农业的一个重要任务就是要针对那些价格波动幅度大的产品构建起稳定本地价格的生产体系。

　　（7）提高本地自供率的措施主要是针对那些价格波动大的农产品进行成本调节。当本地成本高于外地成本时，本地经营者无利可图将不生产，市场价格随全国市场波动；当本地成本等于外地成本时，本地市场价格随全国市场波动，本地经营者也极不稳定；当本地成本小于外地成本，本地市场价格低于全国市场价格，市场价格相对稳定。较高的自供率是稳定本地市场价格的重要条件，但较高的自供率是以较低的本地成本为基础。由于都市农业生产要素中土地和劳动力的成本较高，只有技术和资本相对较低，所以都市农业中技术和资本密集型的农业的自供率会较高，而土地和劳动力密集型的农业自供率会很低。同时，要保障本地自供率，政府补贴是不可少的，主要由于即使资本和技术密集型农业现在的优势有越来越不明显了。

　　（二）农产品保障能力显著提升，但保障方式有待改进

　　武汉主要“菜篮子”产品自给率达到68%，其中淡水产品和蔬菜产量分别在全国36个大中城市中居第一和第二位。南宁的许多农产品在全国都具占突出地位：蔬菜播种面积245万亩，甜玉米产量居全国首位。水果播种面积142万亩，香蕉产量排全国第一位。木薯种植面积83万亩，产量58万吨（干片），产量也排在全国第一位。秋冬瓜菜种植面积140万亩，总产量约200万吨，是全国重要的“南菜北运”生产基地。其它如粮食、油料、龙眼、菠萝、火龙果的面积和产量也排在广西第一位。银川市设施园艺总面积达到31万亩；蔬菜种植总面积达到61.5万亩，总产量超过70万吨，人均蔬菜占有量为350公斤，奶牛存栏14万头，总产超过40万吨，人均鲜奶占有量为200公斤，人均牛奶占有量位居全国之首。牛羊养殖规模继续扩大，肉牛和肉羊的饲养量分别达到25万头和300万只，水产养殖面积达到20.6万亩，水产品产量6万吨。长枣种植总面积达13万亩，年产量达500万公斤，产业效益逐步提升。全市优势特色产业产值经占到了农业总产值的89%。

　　通过经济利益激发经营者的生产行为是市场经济条件下政府稳定市场供给的有效方式，但通过财政补贴来实现城市农产品的供给保障并不是一件容易的事情。

　　（1）城市农产品的供给保障并不单纯是一个量的问题。粮油等耐储运产品是离散生产连续消费，一次性收获后可长期储藏并可远距离运输，从而市场均衡主要取决于生产总量，生产的时间和空间结构对市场影响不大，因此，如果生产面积得到保障，只要没有重大自然灾害，市场供应问题就不大。但鲜活类蔬菜、水产、水果、肉类等菜篮子产品就完全不一样，这些不耐储运的农产品必须连续生产连续消费，生产和消费能否始终保持均衡，总量在大多数时候都不是最重要的，关键取决于生产和消费的时间空间结构能否匹配，一旦不匹配，价格暴涨暴跌就会恶性循环。

表3-2粮油产品与菜篮子产品市场均衡内涵的区别

　　（2）衡量城市农产品供给保障水平的不仅在于自供率而更在于价格稳定。城市化的快速推进，人口的跨地区跨行业的转移使城市农产品供给保障成为一个大问题。粮油产品的保障更主要是一个全国性问题，而鲜活类菜篮子产品的供给保障在很大程度上是一个城市局部的问题。或许人们会认为按照人均需求量和总人口确定城市总需求量，然后种植业按照单位面积产量确定种植面积，养殖业直接确定养殖量，就可以解决城市菜篮子产品的供给问题。这种思路应当说只是基础和前提，但离真正保障供给还差的很远。种植面积和保有量无法解决菜篮子产品的时空结构匹配问题。那么，如何判断城市菜篮子产品有较高的保障水平呢？很显然单纯的种植面积和保有量标准是不够的，保障水平最终需要通过市场供求状况来反映，而价格是最能反映市场供给状况的指标。因此，所谓的城市农产品的供给保障应当是价格稳定（相对稳定，可以根据不同品种确定波动幅度）的供给水平。尽管价格有高价稳定和低价稳定，但对于成熟的市场，不会长期存在有暴利或亏损的产业，从而价格应当是接近并稍高于成本。价格稳定就意味着产销的时空结构是匹配的。

　　（3）都市农业在城市农产品供给中的角色不是全保障供给而是关键调控。在大市场大流通背景下，我们不能设想通过都市农业对城市农产品实现全保障供给，即便是菜篮子产品也一样。全保障供给不仅违背市场流通规律，也违背优势互补规律，在实际中也无法做到。那么都市农业在供给保障中到底应该扮演什么样的角色呢？价格稳定是供给有保障的重要标志，因此都市农业的供给保障功能应当体现在稳定价格上。根据价格变动规律，引起价格变动的供给量只占总供给量中的一部分，实际上，为了稳定价格，只要能够对部分供给量进行调控就完全可以了。这个部分到底是多少，取决于不同产品的本地优势和波动的经验数量。因此自供率不是越高越好，不同产品的自供率也应当不同。

　　（4）供给保障需要更为精细化和制度化的财政支持方案。一定的自供率是保障城市价格调节能力的基本保障，但一定水平自供率的实现需要政府的财政支持，但财政补贴能否有效地实现一定的自供水平却是需要讨论的事情。首先，过于宽泛的补贴能否激励对价格容易波动的重点产品的生产？其次，生产出来的产品是否都销往本地？这两个问题如果不能得到肯定回答，财政补贴对于城市供给保障的作用就比较有限。当然，我们不能像计划经济一样对生产经营进行管制，但可以有更为精细化和制度化的财政支持方案，同时通过对地产销售模式的支持，激励都市农业更好的服务本地。