实现土地的抵押权 撑起农民的钱袋子

　　产业政策与法规司 李冠佑

　　要让农民的钱袋子尽快鼓起来，就要发展现代农业、发展农村二三产业。但农民朋友首先就会问我们：“没钱怎么发展？”实际上，农民不是没钱，他们的土地、房屋都是大量的财富，但是现阶段，这些财富还没有办法转化为能够生钱的资本。因此，打通从资产到资本的渠道，是让农民增收致富的关键。目前社会关注的焦点之一，就是土地经营权抵押问题。以往的研究大多是政策和法律的理论探讨，而实际上，精心设计的制度才是土地抵押成功的关键。要做好制度设计，就要解决好四个环节的问题。

　　第一个环节，是确权颁证环节。我们要办理房贷，首先要有房产证，土地抵押也是这样，也需要有相应的权证。如果用承包经营权证作抵押，好处是比较方便，拿来就能用，但问题是这个证对农民太重要了，大多数农民不愿意把这个证押给银行。那有没有别的办法呢？有，就是政府再单独颁发一个经营权证，专门用于抵押，山东枣庄等地对此已有实践，效果很好。这个环节还有个非常关键的问题，就是一旦贷款违约，银行处置土地经营权的时候，可能会出现土地撂荒，和不能支付流转费等问题，因此抵押土地必须首先征得农户和集体的同意，取得同意抵押证明。

　　第二个环节，是价值评估环节。有了房产证以后，银行还要评估一下我们的房子值多少钱，如果还不上钱，房子好不好处理。土地抵押也是这样。可以分三种情况。第一种情况，是农民把自己的承包地拿来做抵押。这时候，抵押额度主要看土地的市场价值，也就是它的流转费。这里面有一个大家非常关心的问题，就是农民如果还不上贷款，银行就要把地收走，这时候农民没了生活来源怎么办？这确实是个很现实，也很重大的问题，因为它牵涉到农村的社会稳定。但是也并非没有解决的办法，我们可以限制土地抵押的比例或期限，比如，规定抵押土地不能超过农户土地的70%，这样剩余30%的土地仍然可以为农民提供基本的生活保障。第二种情况是租来的土地，而且已经支付过土地流转费。对于这种土地，一旦贷款违约，银行要把经营权流转出去的时候，接手土地的人只需要偿还银行贷款，不需要再支付土地流转费。由于现在银行都比较小气，抵押率设定得都很低，因此贷款金额往往要低于土地流转费，这样偿还贷款就比从市场上直接租地更划算，土地就能顺利流转出去，土地抵押也就能行得通。第三种情况也是租来的土地，但还没有支付流转费。在这种情况下，接手土地的人不仅要偿还银行贷款，还要支付土地流转费。不管贷款额是多是少，加上流转费，肯定要比直接租地的成本更高。因此没有人会愿意接手这种土地，土地抵押也就行不通。综合这三种情况，只有农民自己的承包地，和已经支付过流转费的土地，才可以用于抵押。目前各地的探索当中有这两种情况，但更多的还是第三种情况。这不仅会导致土地经营权最终无法处置，而且让贷款人只凭土地流转合同就可以取得贷款，不用支付什么资金，等于“空手套白狼”，很容易形成骗贷而后逃债的结局。

　　第三个环节，是登记流转环节。银行同意抵押以后，我们就要拿着房产证，到房产交易大厅进行登记。土地抵押也需要有一个权威的第三方机构，来做抵押登记、拍卖土地经营权等工作。如果能设立农村产权交易中心来做这些事，那当然最好，但是金融部门对产权交易中心的数量有着严格限制，因此现阶段，应当着重建设好有形的土地流转市场，在基层农经部门的指导下，开展这些工作。为了防止一块土地被抵押在两个银行，还应当规定土地抵押必须在农业部门进行登记。登记信息系统实行区域联网和信息公开，让银行和有租地意愿的人都能查询到土地抵押情况。

　　第四个环节，是风险处置环节。一旦贷款违约，银行必然要将土地流转出去，这时候就需要有一个政府出资组建的土地管理机构，在土地流转出去之前，代银行管理土地。如果土地最终无法流转，还要向银行收购这些土地，帮助银行处理不良贷款。为了推动银行加强风险管理，在向银行收购土地时，要让银行也承担部分损失。但有人就要问了，这项业务本来就不好做，还要让银行承担损失，银行会同意吗？这就需要政府同步建立利益补偿机制，通过财税优惠等手段，让银行在经营得当的情况下能够获得较高的收益。

　　以上就是土地经营权抵押的全套制度。这套制度的核心在于，通过明确产权归属、降低交易成本，并给予适当扶持，建立起符合各方利益的制度安排，使之利用市场机制就能顺畅运行。否则，仅仅依靠行政力量来推动，必然会使这项业务沦为“花瓶”产品，很难大范围推广。土地经营权抵押乃至农村产权抵押，将释放巨大的金融活力，让农民有更充足的资本来发展生产，加快农村财富积累进程，让农民的钱袋子早日鼓起来。