5月13日，美国颁布了新农业法，大幅度提高了对农业的补贴，完成了新一轮的农业政策调整。之后，欧盟又对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议，在提高食品安全和质量，改善农村发展环境等方面作出政策调整。在这种形势下，如何利用WTO规则，抓紧完善我国农业国内支持政策，提高农产品国际竞争力，促进农民增收，已成为一个重大的政策问题。
    一、美国、欧盟农业支持政策的调整及特点
    （一）美国
    自20世纪30年代以来，美国政府一直通过对农业实行巨额补贴，实施对农业的有效干预。不同时期对农业干预的侧重点不同，有重点解决生产过剩危机的，有重点提高农场主收入的，有重点促进农产品出口贸易的。今年5月13日颁布的新农业法，则以为农场主“提供可靠的收入安全网”为主要目标，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面，出台了一揽子支持措施。其中关于建立农场主收入安全网的条款，即“农产品补贴”条款，在国际上引起了广泛争议。
    美国新农业法有以下四个突出特点：
    一是大幅度提高补贴水平。据美国农业部测算，新农业法规定，今后10年（2002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。2002-2007年6年间，按1996年农业法，法定农业补贴为666亿美元，2002年农业法在此基础上增加了519亿美元，6年总计达1185亿美元。（见附表1）。
    二是调整补贴方式。通过“销售贷款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。“反周期补贴”是这次新增加的一种补贴方式，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。
    三是扩大补贴范围。除了继续对大米、小麦、玉米、高粱、大麦、棉花等农产品进行补贴外，又把大豆、油料、花生等产品纳入“固定直接补贴”和“反周期补贴”范围；把花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入“销售贷款补贴”范围；把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。此外，对乳制品、食糖等的生产者继续提供价格、贷款补贴和进口保护。这在美国农业政策史上是前所未有的。
    四是补贴分配相对集中。由于补贴与农产品的面积和产量挂钩，巨额补贴将主要流向少数大规模农场。美国农业部估计，按新农业法的补贴方式，目前30%的大农场将获得70%的补贴，这将有利于提高大农场的规模和竞争力。
    （二）欧盟
    在美国颁布新农业法之后，欧盟也对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议。与美国不同的是，欧盟政策调整的重点有三个：一是突出食品安全、环境保护以及动物福利，宏观上将有助于构筑新的贸易技术壁垒。二是减少与产量挂钩的补贴。三是减少对大中型农场的直接补贴，提高对农村发展的支持水平。
    欧盟农业支持政策主要采取以下六种方式：
    一是价格支持。政府事先确定保护价格，分干预价格和目标价格两种，当市场价格低于干预价格时，由政府按干预价格收购；当市场价格低于目标价格时，政府直接向农民支付市场价格与目标价格的差价。这种支持保护方式，属于WTO协议规定需要逐步削减的黄箱政策。
    二是收入直接补贴。分两大类：一类是不挂钩的收入补贴，一类是挂钩的收入补贴（按中期审议方案，这类补贴将逐步减少）。两类补贴都以土地面积和常年产量为基础确定补贴水平，但前者以历史基期为基础，一经确定，不再与当前生产挂钩，属“绿箱”政策；后者则仍然与当前的生产挂钩，但计算中的单产不是单个农场的实际单产，而是一个地区的平均单产，属“蓝箱”政策。
    三是对农业的公共服务。主要是中央和地方各级财政为农业发展提供的各种服务性支出，包括农业科研、病虫害控制、农民培训、推广和咨询、检验检测、市场服务和基础设施服务等。一些国家还设有农业灾害救助、结构调整援助、生态环境补贴、休耕和贫困地区支持补贴项目。
    四是信贷和税收支持。信贷支持是通过政策性的农业金融机构发放低息贷款，鼓励农户增加农业投入。也有一些国家采取财政补贴的办法，鼓励商业金融机构发放农业贷款。税收支持主要是不单独设面向农业的税种，并在增值税和所得税政策上给农产品和农民以优惠。如在所得税政策上，包括增加农产品的成本分摊，允许将生产费用一次性从税基中全部扣除，允许农民出售固定资产所获得的收入作为长期资本收益，农民还可享受一定比例的税额减免；在增值税政策上，采取免税、适用特别税率和按比例税率纳税等多种优惠措施。
    五是贸易促进。包括采取传统的关税措施控制进口；设置技术性贸易壁垒限制进口；实行出口补贴和出口信贷，降低农产品出口价格；采取营销宣传、信息服务、贸易服务以及技术、食品援助等手段，扶持行业团体、协会，开拓国际农产品市场；利用双边或多边贸易谈判，签订双边或多边贸易协议，促使对方降低关税，开放市场等。
    六是农业保险。政府对农产品在备耕、种植、管理和销售四个阶段进行保险，与农民分担风险。农业保险的基本形式有补给保险机构和补给投保农民两种，无论是采取暗补或明补方式，都起到了有效化解农业风险的作用。
    （三）欧美农业支持政策的特点
    一是依市场变化调整补贴方向。当前欧美农业支持政策出现两种值得注意的倾向：一是调整支持方向，二是加大支持力度。美国增加“黄箱”支出，加大了价格补贴，直接扭曲农产品价格，目的是扩大出口，占领国际农产品市场。欧盟着重提高农产品质量，改善环境，目的之一是加强“绿色壁垒”，增大国外农产品进口的难度。
    二是以立法形式确定支持政策。在欧美国家，农业支持政策和实现政策目标的措施，都通过立法形式确定下来，而不是政府发布政令。法律法规对政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的范围内行使职责。有关农业立法每隔一定时间调整（如美国是5-6年）。这一做法保证了农业支持政策的稳定性和公开性，也规范了项目管理。
    三是支持政策项目化，项目管理法制化。所有的支持政策都细化到具体项目，由政策到法规，由法规到项目，由项目到资金。所谓落实政策，就是落实资金项目。项目管理是公开透明的，美国新农业法400多页，其中90%以上都是对项目计划的详细分类和具体描述，包括项目预算、资金分配、申请程序、实施过程监控等。
    四是有比较完善的政策执行主体。美国的农产品信贷公司是实施联邦政府农业补贴政策的执行部门，隶属于美国农业部。该公司可以向农民收购农产品，也可以直接支付农民直接补贴。近几年，农产品信贷公司年净支出达300亿美元以上，其中包括对农民的直接补贴、风险管理与作物保险、产品营销贷款、紧急灾害救助、环境保护与长期休耕、市场贸易促销与拓展以及与农民相关的社会福利措施等。补贴也是到位的，多年来，美国农业部没有收到一例农民关于补贴操作不当的投诉。
    二、欧美农业支持政策调整对我国的影响
    欧盟、美国是世界农产品生产和贸易大国，其农业政策调整对世界和我国的农产品贸易格局都将产生重大影响。
　　一是压低农产品国际市场价格。据测算，美国新农业法2002年-2007年增加的519亿美元农业补贴中，290亿美元将通过农产品信贷公司直接支付给农场主，作为对农产品价格的补偿。这种补偿，一方面间接降低了农产品生产成本，使农场主可以用更低的价格销售农产品，另一方面模糊了价格反映的供求信号，鼓励农场主扩大生产。据预测，在新法案支持下，美国小麦、饲料谷物和油料作物将出现不同程度的增产。有关专家推算，美国上述农产品产量每增加1%，国际市场上述农产品价格将分别下降0.85%、1.3%和1.4%。
    我国农业生产规模小，农民组织化程度低，农产品生产成本高，大宗农产品在国际市场上竞争力不强。据测算，2001年，我国稻谷生产成本比泰国高69%，小麦和油菜籽生产成本分别是加拿大的1.3倍和3.1倍，大豆和棉花生产成本分别比美国高15.3%和10.3%。从今年5月份的价格比较看，我国小麦（红小麦）、玉米（二级黄玉米）、大米（晚籼稻标1）和大豆（三级）的国内市场价格分别为1050元/吨、1030元/吨、1500元/吨和2110元/吨，比国际市场价格分别高13%、33%、43%和34%；豆油的国内市场价格为4690元/吨，比国际市场高37%。棉花的国内价格（到厂价，8500-8600元/吨）略低于国际市场（进口棉花运至我国后的完税价格为8700元/吨）。
    二是高筑农产品国际贸易的技术壁垒。欧盟农业政策提高了食品质量、环境和动物福利标准，欧盟国家将以同样标准来要求进口的农产品。这将使发展中国家农产品在国际市场上处于更加不利的地位，向发达国家出口受阻问题将雪上加霜。
　　由于长期以数量增长为中心，我国农产品的质量安全水平与国外一些贸易大国比有一定差距。农产品质量检测检验体系薄弱，检测能力不足，远不能适应农产品国际贸易的要求。今年3月，欧盟以我国兽药残留监控体系存在缺陷为由，禁止从我国进口禽肉、兔肉、蜂蜜等畜产品，进而又禁止从我国进口动物源性产品，使农民和企业蒙受重大损失。
　　三是影响我国农民增收。欧美增加补贴，高筑贸易壁垒，将使欧美的农产品在质量和价格竞争上都处于更加有利的地位。欧美国家得到大量补贴的小麦、玉米、大豆、棉花等农产品，竞争力进一步提高，可能增加对我出口，挤占我国主销区农产品市场，损害主产区农民收入和就业。欧盟提高农产品质量标准，对我国优势产品，如园艺产品、水产品和畜产品出口带来了障碍。上述两方面的压力，都可能直接影响到我国农民的收入。1997年-2000年，由于农产品供大于求，价格持续低迷，我国农民收入增幅连续下降，年均递增3.7%。在部分粮食主产区，农民收入绝对额是下降的。2001年，农民增收4.2%，仍只是恢复性增长，制约收入增长的因素没有根本性变化。农民增收困难，不仅影响农村经济发展，影响农村稳定，而且不利于启动农村市场，不利于落实扩大内需的方针，影响国民经济健康发展。据统计，1998年以来，农民人均家庭经营费用出现了减少趋势，1999年比1997年减少了15.1%，2001年虽然有所增加，但只恢复到1997年的水平。1998年、1999年农民人均生活消费支出也连续两年减少，1999年比1997年减少了2.5%。为了保障农民收入在农产品供大于求的格局下实现稳定增长，需要对农民进行直接补贴。
　　三、我国农业国内支持状况
    20世纪80年代以来，我国调整和完善农业国内支持政策，在增加农业投入和调整支出结构等方面作出了努力。这些年农产品供求平衡、丰年有余，与国家加强对农业的支持是分不开的。但是，目前我国农业支持还存在两个问题：
    一是支持水平偏低。2000年，我国财政用于农业的支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点，没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。如果按WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年-2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%-20%。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996年-1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。
    二是流通环节补贴过高。我国的农产品补贴主要在流通环节，补在了价格上。1998年以来，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500亿元-700亿元之间，占农业支持总量的30%-50%。2001年我国财政农业支持总量为2047.58亿元（预计执行数），从结构看，农业基本建设、农业综合开发和扶贫支出合计678.15亿元，占33.1%；支援农村生产支出、农林水气象部门事业费支出合计708亿元，占34.6%；流通补贴617亿元，占30.1%；其余占2.2%。
    四、完善农业国内支持政策的建议
　　改革开放20年来，我们在解决农业发展的动力机制问题上下了很大功夫，也取得了显著的效果。今后，解决“三农”问题，在继续完善农业的基本经营制度、深化农村改革的同时，要更加注意改善农业和农村发展的外部环境，对影响我国农业生产、农民收入和农产品贸易的重点问题，采取有力的支持政策。
　　借鉴欧美农业支持政策调整的经验，完善农业国内支持政策，应以促进农民增收、提高农产品竞争力和确保国家粮食安全为目标。总的原则是增加总量，调整结构，转换方式，规范运作。基本思路是：一是加大“绿箱”支出。重点用于农业基础设施建设，科研、教育和技术推广引进，调整过去以数量增长为中心的政策取向。二是用足“黄箱”政策。由于“黄箱”补贴对提高农业竞争力有直接的作用，今后三到五年，继续对良种、化肥等农业生产资料和农业生产经营贷款实行优惠政策。三是逐步减少对流通环节的价格补助，增加对农民和生产环节的直接补贴。四是加大支持多种所有制和多种经营形式的农业产业化龙头企业。五是调整农业法律法规体系，建立健全一套完整的农业国内支持法规。调整农业国内支持政策，可与粮食流通体制改革、农村税费改革和农村金融体制改革结合进行，以实施“农业增效、农民致富”工程为载体，把支持保护政策项目化，统一管理和组织实施。具体政策意见如下：
    （一）把粮食流通环节的补贴逐步转到生产环节，对农民和农业生产进行直接补贴
    目前，粮食流通领域的补贴约700多亿元，有些在粮改后是可以不再补在流通环节的，建议调整补贴方向，实施对农民和农业生产的直接补贴。这是使目前属于“黄箱”性质的补贴转为“绿箱”政策的一条可行的途径，符合国外农业支持政策的调整趋势。对农民的直接补贴，要体现保障粮食安全、稳定农民收入的政策目标。补贴的重点是粮食主产区，补贴的范围是种植粮食、对社会提供商品粮的农户。补贴的依据是种粮面积和粮食商品量。补贴的标准，可按过去三年粮食平均种植面积及商品量，以及前三年粮食平均保护价与市场价的差额计算，三年不变，三年后再根据财力情况调整。补贴的渠道，一次性核算到农户，通过农村信用社或农发行的农村金融网点设立补贴帐户发放，或通过乡财政所，抵扣农民应上交的税费。
　　目前对农民直接补贴，只是对农民在放开粮食购销过程中受到的损失做一定的补偿，还难以做到对农民收入全面补贴。据测算，按2001年市场价与保护价的差价，每斤粮食需补贴6-7分钱，全国需补贴150亿元左右，约占现有粮食风险基金总规模的一半。今后，随着改革逐步深入，应在预算上将对农民的补贴单列，将粮食风险基金扩大为粮食生产风险基金，从以降低市场风险为主转变为支持生产为主。在此基础上，视财力状况，再考虑建立和完善对农民直接收入的补贴制度。
　　对农业的直接补贴，建议对农民购买良种、农机及农用燃油等投入品给予一定的补贴。今年中央财政已设立大豆良种推广专项资金和农机、农用燃油补贴，今后可视财力状况逐步扩大范围。对渔民和牧民生态移民转产转业等，也应给予重视。
    （二）努力提高农业投入比重
    力争在“十五”期末将国家财政（包括基本建设投资）用于农业的投资比重由现在的8%提高到10%以上。一是要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以1500亿-2000亿元的幅度递增，建议每年从新增财力中，拿出10-15%的份额用于农业。二是确保国债资金分配向农业倾斜。1998年以来，我国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了农业基本建设投资，效益和作用十分明显。但农业（不包括林业、水利）份额低。1998-2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右。建议今后国家发行债券的收入，应有10%以上的国债资金投向农业。三是整合项目，突出建设重点。主要是小型农田水利设施建设，改善农村生产、生活和农产品贸易条件，特别是农产品市场体系、质量标准体系和检验检测体系建设，支持贫困地区发展，研发和引进农业先进技术。在产品、产业和区域上，要重点向优势产品优势区域集中投资。
    （三）实行优惠税赋政策，努力降低农产品成本
　　一是加大农业税因灾减免力度，同时对为改善生态环境而进行的结构调整，实行减免农业税政策。二是对农产品加工业实行低税或免税政策。对产业化经营龙头企业，免征企业所得税，将增值税进项税抵扣部分的税率与销项税税率调整为相同税率计算；提高大宗农产品及其加工制成品出口退税率，按照增值税的征税率进行退税。三是在条件具备时，减免或取消农业税。
　　（四）放宽贸易管制，促进农产品贸易
    一是为鼓励大宗农产品出口，建议取消对大米、玉米、棉花出口的数量限制，同时取消上述出口产品的统一经营，所有具有外贸经营权的企业均可经营。二是建立农产品出口促进基金，资助农产品出口的研究开发、开拓国外农产品市场、应诉国外反倾销反补贴调查、监督国外农产品进出口政策法规公平性等活动，保证和维护中国农产品进出口公平竞争的环境。三是建立和完善以出口信贷和出口信用保险为重点的农产品出口金融支持体系，推动出口信用保险与出口融资业务有机结合。四是设立农产品预警调节专项资金，建立补偿制度。在进口农产品价格低于国内生产成本90%以内时，国家对本国农产品促销进行补贴；在进口农产品价格为国内生产成本80—90%时，国家除对促销进行补贴外，还应收购、储藏国内农产品，并对降级使用的农产品进行补贴；在进口农产品价格低于国内生产成本80%时，国家启动转产、转业和退耕补贴机制（台湾用于农产品预警调节的专项资金为2000亿新台币，合400亿人民币）。
    （五）逐步推行农业支持项目法制化管理
    完善农业支持法律体系，当前要抓紧做好修改《农业法》和制定《农业补贴条例》工作。从明年起，在WTO规则框架下，着手研究制定《农业保险法》、《农业灾害救助条例》、《贫困地区援助条例》、《农民专业合作经济组织法》和《农产品行业协会管理办法》等法律法规，健全农业支持法律体系，提高农民的组织化程度，解决反倾销、反补贴和保障措施纠纷中的诉讼主体资格问题。