新农合与新农保，是新世纪以来在我国农村民生领域的重要民生政策，承载亿万中国农民健康与养老的托付与期盼。

　　2002年10月，中央决定在全国建立新型农村合作医疗制度。10年间，新农合制度从低水平起步，逐渐成熟和完善。2009年，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，在全国陆续实施新农保试点，新农保制度在探索中前行。作为世界上覆盖人口最多的两项社会保障制度，它们与中国农民的生活幸福指数密切相连，也是我国建立全民社会保障制度的坚实基础。

　　“新”字折射出制度变革

　　——公共财政向农村民生领域转移，政府担当起农民基本医疗保障和养老社会保障的重任。

　　行走在各地乡村，探访农民近些年来的民生变化，有两个名词被频繁提及：新农合、新农保。与之紧密相随的，是农民开心的笑脸。

　　新农合，即新型农村合作医疗，指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

　　新农合实施前，农民生病了怎么办？也许这些流传于农村的顺口溜能够真实反映出当时农民的医疗状态：“做个阑尾炎，白耕一年田”、“救护车一响，半头牛白养；住上一次院，全年活白干”、“脱贫三五年，一病回从前！”

　　我国农村并非一直没有医疗保障。但从20世纪80年代起，随着集体经济纷纷解体，农村合作医疗失去了依托，曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在大多数农村地区迅速崩溃，这使得一些已被控制和消灭的传染病和地方病再次死灰复燃，医药费用不断上涨，广大农民不堪重负，看不起病的现象在农村相当普遍。

　　2003年的国家卫生服务调查显示，农村中“因病致贫、因病返贫”的农户明显增多，农村卫生医疗的总体绩效明显降低，农民的健康水平呈现下降趋势。农村合作医疗的覆盖率由上世纪70年代鼎盛时期的90%，猛降至80年代的10%以下，最低时覆盖率只有5%左右。

　　四川省眉山市东坡区新农合管理中心雷敏的话也佐证了这一情况：“全区合作医疗呈现滑坡趋势，2000年，只有14个乡镇不足35万农民参加合作医疗。到2003年仅有4个乡镇和一个街道，不足10万人参加。”

　　在这样的背景下，“农村合作医疗”重建被提上议程。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，并规定“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。至此，在中国农村建立一套医疗保障体制的尝试再一次起步。

　　从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。

　　与“老农合”最大的不同，各级政府财政在新农合资金投入中占据“大头”。专家指出，“作为一项惠及亿万农民的重大举措，新农合是党和政府解决农民就医难题的主要抓手。”

　　与新农合类似，新农保也经历了曲折和探索。在上世纪90年代初，我国农村一些地方就已经开始探索养老保险试点，俗称为“老农保”。

　　关于“老农保”，有个3块钱养老金的真实故事。海南一个村干部1998年一次性交了200元养老保险费，到2009年，她年满55岁该领取养老金了，本金加上10年利息总金额是360元。老农保是按120个月（10年）计算的，两个数字相除就是一个月3块钱。“老农保”无疑是农民自己出钱保障自己，保障能力很低，吸引力差。

　　正是由于制度设计、配套政策等多方面原因，“老农保”的工作基本停滞了。2009年9月4日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布，提出要在中国的农村探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，保障农村居民老年基本生活。意见要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

　　中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，新农保最大的亮点是基础养老金由政府全额支付。这是公共财政对于农村养老的一个分担的开始，也被看作是具有和2006年废除农业税同样意义的举措——中国农民有史以来第一次可以享受到有国家财政补贴的养老生活。

　　从新农合到新农保，在新世纪深化改革的过程中，我们欣喜地看到，各级政府的公共财政开支向“社会民生”方向转移，特别是在农村民生领域实现革命性的进步，中国农民向“看病不太贵、养老不犯愁”的幸福生活迈出了坚实的一步。

　　新农合：农民看病能报销

　　——不仅让农民有了实实在在的医疗保障，使他们病有所医，更有效遏制了农民因病致贫、因病返贫现象的发生。

　　每年交10元钱，生病时就能享受到国家医疗补贴，最多可达万元。2003年新型农村合作医疗制度试点时，很多农民不敢相信竟然有这样的好事。

　　河南省平舆县后刘镇陈庄村的李慧荣正是受益者之一。李慧荣患有风湿性心脏病，由于治疗费用高昂，家庭陷入了困境。2007年，平舆县被确定为新农合试点县，工作人员主动上门为李慧荣全家办理了新农合手续。新农合政策为原本打算放弃治疗的李慧荣带去了希望。她凑足手术费用后去北京治疗，县新农合管理中心为她报销了1万元医药费。

　　因为参加新农合，大病费用没有压垮她的家。“新农合救了俺的命！”李慧荣感激之情溢于言表。

　　2003年到2011年底，全国累计46.7亿人次获得了新农合补偿，共补偿资金5073亿元，越来越多的农民从新农合中享受到实实在在的好处，农民参加新农合的积极性也逐年提高。

　　卫生部提供的一项数据显示，从2008年以来，新农合参合人数一直维持在8.3亿高位，参合率稳定在95%以上。

　　随着农民参合积极性提高，新农合筹资力度也在加大。从2003年到2011年，个人筹资从每人每年10元增长到50元，而各级财政对新农合的补助也从每人每年20元提高到200元，全国人均实际筹资达到246元。2012年人均筹资标准达到300元左右。

　　随着筹资水平不断提高，政府的补助年年增加，新农合对农民的医疗保障能力日益增强。

　　其中一个重要表现就是报销费用的封顶线不断上升。2003年，河南全省试点县农民住院医疗费报销的封顶线大多是5000元，而到2012年住院费用封顶线达到15万元。

　　另一个能让农民明显感觉到看病负担减少的指标就是报销比例不断提高。今年河南参合农民在乡级、县级、市级和省级医院住院费用报销比例分别提高到90%、80%、70%和65%。

　　为了实现“确保基金风险最小、确保农民实惠最大”这一目标，各地进行了许多可贵的探索。广西、河北等地在大额医疗保障资金年底有结余的前提下，对特殊大病患者实行二次补偿，进一步提高了受益水平。

　　今年年初，当广西灵山县平南镇硖木村刘友得到二次补偿时，他感到十分惊喜。去年，他因打工受伤，新农合补偿了2.1万元，没想到又获得二次补偿2.2万元。刘友感慨道：“起初参加新农合，纯粹是图个心安，没想到却派上了大用场。”

　　广西卫生厅基层卫生处副处长杨积军告诉记者：“目前广西新农合结余率控制在25%，超出部分通过二次补偿全部用在农民身上，使新农合基金的使用效率更高，真正让参合农民最大程度的受益，切实减轻了农民的就医经济负担。”

　　与此同时，新农合农村居民重大疾病保障试点也在全国顺利推进。截至2011年底，提高儿童先天性心脏病、急性白血病医疗保障水平工作已在全国推开；辽宁等13个省在全省范围对新增妇女乳腺癌、宫颈癌等病种试点。

　　新农合政策正在改变中国农民及家庭的命运，很多重病农民得到了及时治疗，恢复了正常生活，很多农民家庭摆脱了因病致贫或因病返贫。

　　新农保：农民退休领养老金

　　——不仅让农民有了“国家养老”的坚实社会保障，使他们老有所养，而且让农民晚年生活得更有尊严。

　　2009年，全国10%的县进行新型农村养老保险试点。河南省商丘市梁园区是河南省首批试点的21个县之一。“农民也能领养老金了，真是破天荒！”梁园区谢集镇夏庄村69岁的夏学良感慨道。

　　四川省眉山市东坡区是新农保第三批试点县。东坡区人力资源和社会保障局副局长范琪说：“刚启动新农保试点时，农民吃不透政策在观望，但很快看得见摸得着的好处，就让农民认可了。”

　　基层工作多年的东坡区太和镇副镇长陈小华说：“农民最讲究实惠，政策只要真的好，农民就会拥护。”他介绍说，60岁以上的参保村民，不用缴费，就可以每月领取养老金。60岁以下的村民参保，每年缴费一次，设100元、200元、300元、400元、500元共五个档次，政府补贴标准都是每人每年30元，村民可自愿选择参保。

　　太和镇狮子湾村村主任周伟说：“村里的工作就是协助参保人员填写参保登记表、缴费单和缴费手册，然后把具体资料交纳到社保所。”狮子湾村新农保的参保率达到了94%。“一些外地打工的人，听说了新农保，也委托家里人缴费参加。”

　　作为第一农业大省、第一人口大省的河南，农村养老的担子非常重。据推算，到2015年，河南省60岁及以上老年人口将达到1579多万人，也就是说，不到7个河南人中，就将有一位老年人。不久前，河南人社部门给出了确切消息：2012年，社会养老保险制度覆盖全省城乡居民，养老金全民有份。

　　今年全国“两会”期间，人力资源和社会保障部副部长胡晓义说，新农保和城镇居民基本养老保险是最近几年社会保险制度的一个大的创新。截至2011年底，这两项社会保险国家直接部署的试点地区已经达到全国60%以上，参保的城乡居民已经超过3.32亿人，如果加上各地自行开展的试点，总参保人数已经超过3.64亿人。

　　“新农保目前的基本原则，是保基本、广覆盖、有弹性、可持续。”胡晓义说，“每月55块钱的最低养老金，没法和现在城镇的养老金、退休金的水平相比。但是，要看到中国还是一个发展中国家，社会保障既要积极而为，也要量力而行。虽然目前保障水平低，但将来提高标准几乎可以肯定。最重要的是中国在农村的养老保险上迈出了从无到有的历史性一步。”

　　人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平认为，中央政府的这个决定改写了几千年的历史传统。从“养儿防老”、“土地养老”到“国家养老”，说明着中国正在重建国家与农民的关系。虽然是低水平起步，但这第一步迈得不小。

　　范琪说：“对农村老人来讲，原本是一分钱也拿不到，如今每月多了55元现金收入，改善生活的作用也不可小瞧，这在边远地区农村表现得尤为明显。”

　　新农保先期试点的陕西宝鸡市靖口镇，2007年农民人均纯收入仅为1200元左右，参加新农保后当地老人每年多了660元。每月55元对他们来说意味着很多很多——舍得给自己买些吃的用的、能给孙子发点零花钱、在家里腰板挺得更直……

　　在农村，养老金带给老人们的不仅是生活上的依靠，还有无法用金钱衡量的尊严和体面。

　　陈小华告诉记者，自从开始试点新农保以来，农村赡养老人的纠纷和官司少了。“在农村，每月百十元的收入就起了大作用，地里种粮食种菜，几乎可以自给，每月老人们再有个零星的收入，这成了农村家庭和睦相处的润滑剂。农村老人的生活费用得到了基本保障，有的还能为儿孙贴补些家用，亲情关系得到了很大的改善。”

　　记者在采访中，一直试图在寻找一个答案：什么是衡量农民幸福的指标？可以说，新世纪以来，国家推行的新农合、新农保制度，让他们产生了一种发自内心的幸福感。事实上，实行农民普惠式医疗和养老保障，绝不仅仅是一个国家财力问题，更是一个执政理念问题。在现代社会，医疗和养老保障被视为一种基本人权和国家福利，是社会文明进步的重要标志。在世界上许多国家纷纷告别单纯的经济GDP至上，转向到国民幸福指数时，新农合、新农保政策无疑以幸福为导向实现社会发展目标，拉高了中国农民的幸福指数。