一、正确认识体制与机制的互作共存关系

　　机制的涵义。“机制”一词，原来只用于自然科学领域，如光合作用机制、血液循环机制等等。在20世纪80年代以前出版的词典中，对“机制”一词的解释还仅限于自然科学领域。

　　进入80年代后，随着改革开放的步步深入，很多自然科学领域的词汇开始引入社会科学领域，如透明度、合力、机制等。其中，“机制”一词应用比较广泛，如市场机制、激励机制、监督机制、应急机制、长效机制等等。因此，在90年代以后修订的词典中，对“机制”增加了新的解释：泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。但目前对“机制”一词的应用已超出了这个定义的范围，今后再版的词典可能会有更宽泛的解释。就农技推广机制而言，这个解释是适宜的。

　　农技推广机制，是指农技推广体制确定后，农技推广系统为实现一定的目标而采取的运行管理方式，所以一般也称为运行机制。农技推广系统包括的范围很广，当前我们研究的重点，是基层特别是县以下农技推广机构的运行机制。

　　体制与机制的关系。体制是指一个工作系统的组成方式，包括组织机构框架、职能定位、人员编制、隶属关系、支持条件等等。体制的设定受社会制度、社会环境、经济文化水平等影响，是政府决定的，而不是一二个部门所能决定的。一种体制的变更，是改革或革命。基层农技推广体制，主要包括农技推广机构的性质、职能定位、设置方式、隶属关系、经费保证。

　　体制设定以后，必然要有相应配套的运行机制，才能实现工作目标。只明确体制而不优化机制，就达不到体制设置的目的。体制不明确，机制就无从谈起。因此，在这两者关系中，体制是前提，机制是保证。如在县以下设立国家农技推广机构，目的是为农民提供优质、及时、无偿的服务，促进农民不断增收、农业不断增效、保证我国粮食安全和农业生态环境安全。为此，《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（以下简称《意见》）中，明确了六方面的公益性质职能，并明确了支持保证的条件。在机构设置和管理体制上，提出了两类四种方式，不同的机构设置方式，其运行机制肯定也不同。同一体制下，运行机制是否创新，结果大不一样。这样的例子在农技推广系统内处处都有。

　　机制和体制，是可以相互促进不断优化的。当前各方面、各部门的改革中，经常用到“创新体制和机制”的说法，说明这两者既是密不可分，又可相互促进的。体制的设置要考虑机制的运行，不能“想当然”，要有利于机制的创新，以更好地为实现目标服务。在机制创新中遇到体制造成的不可克服的障碍，就要问责体制的合理性，推动体制进行改革。如县以下农技推广机构的设置和管理方式，就必须考虑有利于这层农技推广机构的机制创新。在改革中一些地方把大农口的乡镇推广机构综合为一个农业服务中心，从理论上讲是没问题的，也达到了减少机构、精简人员的“目的”，但忽视了当地当时的省情、县情，只考虑精简机构和人员，没考虑设立这个机构的职能，以及这样设置能否履行其职能。其结果是县级几个主管局，乡级一个综合站，上下联系、指导难，推广工作搞不好。也有些地方的基层领导不重视农业经济发展，乡镇农技推广机构下放到乡镇管理后，对农技人员乱拉乱用，技术推广成了业余工作，失去了设置这级推广机构的意义，也就更谈不上运行机制创新了。

　　现在一些系统，如国土、工商等等，实行省以下垂直管理。为什么?就是因为同级管理很难履行其职能。这是国情决定的。

　　二、基层农技推广机构运行机制的主要内容

　　农业部在财政部的支持下，2005至2006年有12个试点县（市、区）实施了基层农技推广机制创新研究试点项目，2006至2007年度又安排了25个县（市、区）。这个试点项目的目的就是在体制改革基本完成后，探索一套适应当地体制下的基层农技推广机构的运行机制，以利于基层农技推广机构更好地发挥作用，为发展现代农业、建设社会主义新农村做出应有贡献。

　　基层农技推广机构的运行机制应由三方面组成：一是机构内部的管理，包括人员的定岗定责，人财物管理，和上级单位、专业合作社、农民的关系及处理办法；二是推广的方式方法，包括了解农民的需求，应急推广技术的方法，对普通农户进行培训、普及推广的方法，对重点服务对象（重点户、合作社、农业项目、企业）的服务方式，对政府需求的（粮食安全、农民增收、食品及生态安全、节能环保等）技术推广方式等；三是考核评价，包括考评的期限、内容、标准和方法，以及考评结果的应用等。

　　以上三方面，考评机制是核心，因为考评的内容、标准具有导向性。有的地方乡镇领导把从事中心工作作为考核农技人员的主要内容，而且兑现奖金，农技人员“凭良心”业余干农技推广工作。这样做，乡镇领导直接指挥的人多了，弥补了机构改革人员减少的不足。但为农民提供技术服务的能力大大削弱，给农民的印象，就认为是农技推广体系“网破、线断、人散”了。

　　运行机制要用可行的制度来体现和保证。因此，一套运行机制体现的是一整套切实可行相关制度。一些地方在改革中强调制度创新，在多数情况下也是指运行机制创新。

　　三、积极推进基层农技推广机制创新

　　农业部门在机制创新中是可以大有作为的。基层农技推广机构的体制问题，不是农业部门能决定的，但运行机制创新，是农业部门能够作为而且是可以大有作为的。2005至2006年实施基层农技推广运行机制创新研究试点县的经验，充分说明了这一点；在同一情况下，不同单位的推广成效大不一样，也充分证明了这一点。因此，各级农业主管部门，在落实国务院《意见》时，要争体制，创机制。争体制，就是在基层农技推广体系的设置方式和管理体制上，要有利于运行机制的创新。创机制，就是在体制确定后，把机制创新当作体系建设的重要任务。这是巩固体制改革成果的重要途径，有的改革试点结束后，队伍巩固了，经费保证了，因为运行机制没有创新，工作还是老一套，农民还是不满意，认为改与不改一个样。机制创新是重塑农技推广形象的重要手段，农业和农村形势发生了很大变化，农民需求也随之发生变化，如果运行机制不创新，还是老方法、老技术、等上门，农民就认为你可有可无。

　　机制创新必须以科学的体制为前提。有的地方对乡镇农技推广机构实行不分职能性质全部推向市场的改革，是混淆了体制与机制的关系。中国的国情和农业技术的特点决定了在基层必须有国家的农技推广机构，在这个前提下，只要认真搞好运行机制创新，乡镇农技推广机构是可以大有作为的。国家在基层的农技推广人员，在为农民提供服务、为实现政府在农业上的工作目标上，就像维护社会秩序和治安的警察，临时聘用人员类似各单位雇的保安。警察和保安这两者是有本质区别的。没有哪个地区或国家因为警察队伍中出现一些问题就不要这个队伍，全部由保安来代替的。

　　基层农技推广机构的运行机制能否创新，关键在责任心。首先是县级农业主管部门领导的责任心。要把农技推广机构的运行机制创新当成落实国务院《意见》的重要方面，不能为改革而改革，为自身而建设；要通过理顺体制，创新机制，增强推广的活力和能力。其次是各农技推广机构负责人的责任心。要从抓机制入手抓管理，用制度管人管事，促人干事。第三是上岗农技人员的责任心，要把工作当事业干，为发展现代农业、为发展农技推广事业搞好机制创新，用农民的认可度证明自己的能力和水平，证明国家基层农技推广机构的作用。如果这三方面都不重视农技推广的机制创新，农民仍然不满意，就将愧对农民和国家。这是大家都不希望出现的局面。

　　注：这是全国农技推广中心李立秋副主任在第一批农技推广运行机制创新研究试点项目总结交流会上发言的一部分。