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完善新疆棉花目标价格政策的思考

日期: 2015-01-15 11:27 作者: 来源:人事司 【字体: 打印本页

完善新疆棉花目标价格政策的思考

我部“第十五批博士服务团”成员、

在新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州挂职干部  矫健

  2014年国家在新疆实施棉花目标价格补贴试点工作。挂职期间,我们走访调研了部分农户、棉花加工企业,听取了各方建议和意见。总体看,2014年棉花目标价格政策实施进展顺利,市场机制发挥作用明显,收购渠道实现了多元化,国内外价差明显缩小,库存压力有所下降,企业效益进一步得到改善,政策效果初步显现。但同时也反映出一些问题有待解决,实施细则仍存在一定调整空间。

  一、执行情况

  棉花目标价格政策是在市场形成价格的基础上,综合考虑种植成本、国际价格、财政支出和WTO相关规则等因素,制定一个目标价格。当市场价格高于目标价格时,棉农顺价销售,国家不启动补贴;当市场价格低于目标价格时,国家根据两者差价,给予棉农补贴。价格标准,经各部委研究确定,2014年棉花目标价格为每吨19800元。补贴发放,分两个阶段,一是当年12月前,国家测算补贴资金总额,分别拨付给新疆维吾尔自治区和生产建设兵团;二是次年1月和2月底前,自治区和兵团按程序分别将面积和产量补贴资金逐级拨付,最终兑付基本农户和农业生产经营单位。2014年11月13日,国家预拨新疆棉花目标价格首批按面积补贴资金到位,总额约占按面积补贴总量的70%,标准为每亩191元。

  二、新疆棉花市场形势

  受政策调整、自然灾害、国际市场波动等因素影响,2014年新疆棉花市场形势发生了新变化,主要有以下几个特点。

  (一)播种面积有所增加。据新疆农业厅统计,2014年全疆(不含兵团)播种面积达2967万亩,较上年实际播种面积有所增加。其中基本农户种植面积1786万亩,农业生产经营单位种植面积1181万亩。

  (二)单产有所下降。受自然灾害频发、重发影响,2014年全疆棉花重播和缺苗面积比例较大,各地生产受到不同程度影响。据区农业厅测算,2014年全疆(不含兵团)单产每亩约104.3公斤,较上年下降10%左右。

  (三)籽棉收购价格持续走低。据中国棉花协会监测,2014年9—11月,新疆3128级籽棉平均收购价格为每公斤6.02元,较去年同期下降34.9%。进入12月后,收购价格进一步下滑,库尔勒市有棉农反映,当地籽棉收购价格已下降至每公斤4元左右。

  (四)收购进度慢于往年。受开秤时间推迟、市场观望情绪浓重等因素影响,2014年新疆籽棉收购总体进度迟缓。库尔勒市玖润棉业有限公司负责人反映,截至11月11日,该公司籽棉收购量仅为上年同期60%左右。12月初,随着棉农对目标价格政策步理解、接受,新疆各地籽棉收购已陆续接近尾声,但总量仍低于去年同期。

  (五)收购主体质量意识明显提升高。截至2014年12月11日,棉花年度新疆公检量达282.3万吨,其中白棉占98.22%,平均等级为2.54级,籽棉质量好于往年。

  三、政策优势分析

  与以往临时收储政策相比,棉花目标价格政策优点主要体现在以下几方面。一是充分发挥市场机制在价格形成中的作用。实现了“价补分离”,减少政府对各市场环节的干预,有利于产业上下游协调发展。二是保障棉农收益。棉花目标价格政策将财政资金由以往对流通环节的“暗补”改为对生产环节的“明补”,基本实现了棉花种植不亏本、农民收益有保障的目标。三是有利于棉花种植向优势地区集中。在新疆首先试点棉花目标价格政策,有利于引导黄淮海等其他棉花主产区种植结构调整,加快推进棉花生产向新疆转移。

  四、主要问题

  棉花目标价格政策的出台是完善我国农产品市场调控政策体系的重要举措,对促进国内棉花产业健康发展具有重要意义。政策实施以来,棉农、加工企业、各级行政部门也反映出一些问题,为下一步政策完善提供了积极的借鉴。

  (一)实施方案出台较晚。《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》由国家发展改革委、财政部等部门于今年9月16日正式批复并下发执行。方案出台时,新疆棉花生产已进入采摘期,政策对农民生产引导作用有所减弱;同时由于时间紧,任务重,自治区、地州各级有关部门开展工作也遇到了一定困难。此外,由于前期政策一直不明朗,部分原计划承包或租赁加工线的涉棉企业和轧花厂被迫调整经营策略,也对今年新疆棉花收购工作造成了一定影响。

  (二)种植面积核实问题较多。棉花种植面积核实是2014年棉花目标价格试点工作重要的前期环节,采取种植者申报、相关部门核实审定的方式。实际操作过程中,出现了部分漏报和后期补报的现象,需要进一步核实研究解决,增加了补贴资金兑付发放的难度。此外,棉花与其他作物套种补贴标准的确认也给后期补贴款发放带来操作难度。

  (三)按交售量补贴有待完善。根据试点实施方案,自治区棉花目标价格补贴的40%按实际籽棉交售量补贴。此外,部分地区也根据实际分别试点了依据面积或交售量补贴的办法。调研中发现,2014年南疆部分地区受春季大风、秋季霜冻等灾害影响,棉花生产受到不同程度影响,单产有所下降,棉农籽棉交售量低于往年平均水平,也低于其他地区,造成部分减产农户因交售量减少而补贴金额进一步下降的情况。

  (四)试点方案操作环节繁杂。此次目标价格试点工作包括种植面积申报、审定、交售票据登记备案、补贴资金拨付等步骤,涉及多个部门,环节多、任务重。特别是面积核实工作,工作量大,行政成本较高。今年5月29日起,新疆农业、国土、统计、国家统计局新疆调查总队等部门联合启动了为期4个月的棉花种植面积统计核实工作,期间共抽调区、地、县、乡、村五级干部及村民代表2.53万人,组成工作组5826个。调查结果显示,新疆棉花种植面积涉及全区63个县市、526个乡镇、5526个村,种植农户达到92.93万户。此外,由于资金需分多次兑付农业生产经营主体,到位较晚,影响了棉农还贷和准备次年生产的进度。

  五、对策建议

  我国棉花市场与国际市场关联度较高,受国际市场波动影响较大,未来应借鉴发达国家先进经验,进一步研究完善目标价格政策,逐步建立适合中国国情的棉花市场调控政策体系。

  (一)总结经验,完善现行办法。综合利用卫星遥感、无人机摄像等技术,建立农村耕地动态调整数据库,提高播种面积测定的准确性。研究参考历史数据确定补贴标准的办法,补贴额度应基于历史单产水平和当年播种面积确定,与当期交售量脱钩,稳定棉农收益。加快补贴资金拨付效率,资金兑付时间调整至当年年底。有条件的地区先行先试补贴资金产前支付办法,解决棉农生产资金紧张问题。加强棉花产业发展基础性研究和市场监测预警工作,完善生产、供需、库存等信息发布渠道,营造公开透明的市场环境。

  (二)打好基础,加快政策推广。总结2014年试点工作经验,完善现有政策手段。继续做好后续补贴资金发放兑现工作,切实保护棉收益,确保新疆棉花产业持续稳定健康发展。国家发改委、农业部、财政部等有关部门尽早出台2015年棉花目标价格水平和试点方案。新疆各级行政部门积极组织好2015年各类农业经营主体棉花种植面积的申报、核实、调查、资金发放等前期准备工作,为下一年目标价格政策顺利实施打好坚实的基础。根据其他地区产业发展特点,结合农村承包土地确权登记工作,加快各省份耕地资源和种植面积的登记核实工作,为下一步在其他地区其他农产品推广目标价格政策奠定基础。

  (三)强化保险,完善政策体系。从欧美等国农产品市场调控政策发展实践看,目标价格等“黄箱”政策逐步向保险计划等“绿箱”政策转变已成为发展趋势。长期看,受WTO“黄箱”政策AMS约束,以及庞大的财政压力,目标价格政策在我国仍是一个过渡政策,各类农业保险补贴计划将是未来农产品市场调控政策的发展方向。因此需要进一步完善各类政策性农业保险制度,增加险种,扩大覆盖面,营造农业保险发展良好的法律和政策环境,为下一步农产品市场调控政策改革奠定基础。