2010年10月以来，根据国务院相关文件精神，在市委、市政府的高度重视下，市委农办、市农委结合上海城市发展和地产蔬菜生产供应实际情况，坚持“四个结合”，组织市郊菜区不断探索新途径，积累新经验，建立新模式，着力抓好蔬菜产销服务，为农民增收和稳定市场供应做了大量工作，逐步形成了长效化的“六项机制”。市郊蔬菜产销呈现出种植面积稳定，价格波动可控，生产能力提高，质量水平提升，产销更加顺畅，风险保障增强的良好局面。但随着城市化的快速推进，特别是对于上海这样的特大型城市来说，以蔬菜为主的生鲜农产品的均衡稳定供应意义重大。面对城市发展的新形势和新要求，“菜篮子”工程发展方式需要进一步转变，以保障城市蔬菜市场的稳定供应，满足城乡居民生活水平日益提高的需要。

　　一、上海蔬菜产销现状及经验启示

　　（一）上海蔬菜产销现状。2010年3月，国务院办公厅提出统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设（国办发〔2010〕18号）；8月，国务院召开常务会议，并发文要求保障蔬菜供应和价格基本稳定（国发〔2010〕26号）；11月，国务院推出“国16条”，要求切实落实“菜篮子”市长负责制，增强价格调控监管能力（国发〔2010〕40号）。上海结合城市发展和蔬菜产销实际情况，实行“菜篮子”区县长负责制，并逐步形成了生产扶持、价格保险、安全监管、信息监测和考核奖励等常态化机制，不断促进蔬菜生产，保障地产蔬菜的稳定供应和质量安全。三年来，市郊常年菜田面积稳定在50万亩以上，其中“夏淡”绿叶菜种植面积稳定在21万亩以上。2012年度市郊蔬菜播种面积187万亩次，蔬菜上市量347万吨，其中绿叶菜上市量168万吨。蔬菜价格总体上处于稳定可控范围，特别是2012年以青菜为主的绿叶菜价格波动范围明显缩小。

　　（二）经验启示。一是高度重视。市委、市政府坚决贯彻中央关于“三农”工作的一系列方针政策，提出了丝毫不能因大市场大流通而忽视地产农产品供给，丝毫不能因农业比重小而轻视农业，丝毫不能因农业比较效益低而放弃农业。其中“菜篮子”作为最重要的民生工程受到高度关注，市政府与区县政府签订责任书，并制定考核奖励办法，明确任务目标，强化各项政策措施的落实。二是统筹兼顾。坚持市场引导与政府调控相结合，综合发挥市场引导和政府调控的作用，根据市场需求和消费需要，合理规划地产蔬菜的生产布局和设施建设。坚持市长负责与区县长负责相结合，落实“菜篮子”区县长负责制，把落实蔬菜生产面积、绿叶菜上市量、质量安全等指标进行量化分解。坚持稳定数量和确保质量相结合，把质量安全指标与蔬菜上市任务同时下达，增强数量安全和质量安全同时抓都要硬的意识。坚持保护菜农与保护市民利益相结合，要努力寻求菜农和市民利益的平衡点，在市民满意的同时最大程度的保护菜农的实际利益和生产积极性。三是突出重点。突出绿叶菜生产。以青菜为代表的绿叶菜是上海市民不可或缺的蔬菜品种，但绿叶菜具有不耐储运的特性，主要依靠市郊生产。因此上海将绿叶菜生产作为蔬菜生产的重点，将绿叶菜上市量列为区县长责任制考核指标之一，并考核奖励资金挂钩，同时形成了一系列绿叶菜生产支持机制。突出“夏淡”、“冬淡”两个淡季。大多数蔬菜品种不耐炎热和严寒，再加上夏季和冬季灾害性天气频发，易形成供应和价格的波动。上海通过增加淡季生产面积、改善设施条件、建立价格保险等措施，强化淡季蔬菜生产，保障市场均衡供应。

　　二、已形成工作机制

　　（一）落实区县长负责制。2010年11月18日，市政府与9个郊区县以及光明食品、上海实业两个企业集团签订了《确保蔬菜生产保障市场供应工作责任书》，明确要求全市种植蔬菜面积不少于50万亩，其中绿叶菜面积不少于17.5万亩，绿叶菜日均上市数量不低于3000吨。2011年6月27日市政府常务会议以来，将夏淡绿叶菜种植任务增加至21万亩。各区县根据会议精神，结合当地实际情况，利用各种方式，充分挖掘潜力，将蔬菜特别是绿叶菜种植任务落实到户到田。

　　（二）实施考核奖励机制。市政府办公厅于2010年12月20日印发《稳定蔬菜生产确保市场供应工作责任制的考核办法》，对各区县工作责任的落实、管理队伍的建立、生产面积及上市量的统计及安全监管等工作进行考核和评定，并将蔬菜种植面积、绿叶菜种植面积及上市量、蔬菜产品质量安全合格率等量化指标列入“三农”工作年度考核。市农委、市财政联合下发了《上海市地产绿叶菜上市考核奖励暂行办法》，对市郊蔬菜生产区县及有关单位承担的绿叶菜计划种植面积和计划上市量的实际完成情况进行考核，市财政每年安排1亿元专项资金用于绿叶菜上市量的挂钩奖励，促进市郊菜区稳定绿叶菜的生产。各区县政府高度重视，按照市政府要求，将各项指标量化分解到乡镇和生产基地，做好相关考核数据的统计上报，市农委认真做好信息汇总和通报，并抓好质量抽查监督。

　　（三）健全生产扶持机制。一是推进设施菜田建设。“十一五”期间，全市共投入建设资金30.3亿元，新建设施菜田近21万亩，改善市郊蔬菜生产条件，增强蔬菜生产能力。二是完善农资综合补贴。2008年开始实施蔬菜农资综合补贴，对10亩以上规模化生产面积每亩补贴60元；2011年将补贴范围扩大到2亩以上，补贴标准从每亩60元提高到每亩76元；2012年将补贴标准提高至每亩90元。三是新增绿叶菜种植补贴。2011年开始设立“夏淡”期间种植绿叶菜专项补贴，重点支持淡季绿叶菜生产，市级财政每亩补贴80元。四是支持专业合作社的发展。从2011年开始，将市级财政合作社项目扶持资金的50％用于扶持蔬菜产销合作社，2011年扶持蔬菜合作社43家，资金达到1500万元以上。五是开展标准园创建。“十二五”期间引导市、区县两级各创建150家蔬菜标准园，市级财政对达到创建标准的市级蔬菜标准园每个奖励50万元。通过对合作社和标准园等规模化基地的支持，不断提升组织化水平，稳定生产面积，促进产销衔接。

　　（四）完善价格保险机制。从2011年起，上海在国内率先推出了“冬淡”和“夏淡”青菜成本价格保险产品。在实施过程中不断完善保险方案，分阶段分品种组织投保，引导菜农均衡生产，在赔偿金额的计算公式中充分考虑前三年的蔬菜价格上涨因素，用“蔬菜价格涨幅”替代CPI价格指数，使理赔标准更加科学合理。其中，2011年“夏淡”保险面积14.4万亩，总计保险赔款800万元；2011-2012年“冬淡”承保面积8.3万亩，总计保险赔款220万元；2012年“夏淡”保险面积达12.9万亩，总计保险赔款711万元；2012-2013年“冬淡”保险面积7.5万亩，总计保险赔款491万元。保淡绿叶菜价格保险为稳定绿叶菜淡季供应、保障菜农基本利益和完善价格调控保障体系发挥了积极作用，并被市政府授予2011年度上海金融创新成果二等奖。

　　（五）强化安全监管机制。从2009年开始，在市郊建立安全监管网格化管理制度，层层明确安全生产责任，安全使用农药告知书发放率和种植专业户蔬菜质量安全承诺书签订率达到100%。市农委成立了上海市农药新品种推荐委员会，指导蔬菜生产上选用和推广高效、低毒、低残留农药新品种，《2012年上海市蔬菜重大病虫防治药剂推广名单目录》确定了21种杀虫剂、20种杀菌剂和10种绿色防控药械。推行以杀虫灯、防虫网、性诱剂、色板为主的绿色防控技术，减少农药的使用量。加强市郊蔬菜生产档案农业建设，统一印发田间档案记录本，200余家规模化生产基地或生产企业建立了质量可追溯制度，其中有30多家单位实现上市蔬菜条形码质量可追溯。同时，农药残留监测力度不断加大，目前已形成了蔬菜产品质量安全政府监测和企业自律性检测的蔬菜质量安全检测制度，实现了快速检测范围全覆盖。

　　（六）建立信息监测机制。从2012年开始开展田头价格监测和青菜成本调查，在全市确定了15个采集点，每周二和周五采集青菜、鸡毛菜和卷心菜的田头交易价。从浦东、嘉定、金山、青浦、奉贤5个区中选择17个常年以种植青菜为主的合作社、园艺场和普通农户作为调查点，开展青菜成本调查。每季度调查情况形成分析报告，对物质与服务费用、人工成本和菜农收益等数据的变动进行原因分析，为领导决策和指导蔬菜生产提供参考依据。

　　三、取得积极成效

　　（一）种植面积稳定。2009年以来，市郊蔬菜种植面积稳定增加，从2011年开始市郊常年菜田面积和绿叶菜种植面积分别稳定在50万亩和17.5万亩以上，“夏淡”期间绿叶菜种植面积稳定在21万亩以上。2012年度市郊蔬菜播种面积187万亩次，蔬菜上市量347万吨，其中绿叶菜上市量168万吨，均与2011年基本持平。

　　（二）价格波动可控。受诸多因素影响，菜价出现一定波动，但总体上处于稳定可控范围。据批发市场定点监测，2012年青菜的最高周均价和最低周均价分别为4.9元/公斤和1.0元/公斤，与2011年的6.4元/公斤和0.8元/公斤相比，价格波动范围明显缩小。

　　（三）生产能力提高。通过设施菜田建设、蔬菜标准园创建以及对蔬菜专业合作社的支持，市郊蔬菜生产基地生产能力和抵御自然灾害的能力明显增强。通过冷链冷库的建设，市郊菜区的储备能力增强，为应对突发事件稳定市场供应和缓解菜农“卖菜难”发挥了重要作用。

　　（四）质量水平提升。2012年以来，上海地产蔬菜农药残留定量检测合格率达99.9%，自2005年以来全市未发生一件因食用农残超标蔬菜而引发的质量安全事件。

　　（五）产销更加顺畅。通过对蔬菜产销流通体系的支持，组织化程度和现代化水平提高，促进了蔬菜生产的专业化、规模化和标准化，带动了基地生产和经营水平的提高。通过多种形式的产销对接，减少流通环节，拓宽销售渠道，实现市民和菜农的双受益。

　　（六）风险保障增强。农资综合补贴、农药补贴、绿叶菜种植补贴为缓解农资成本上涨带来的压力发挥重要作用，减轻了菜农的经济压力。保淡价格保险为菜农的基本收益提供保证，菜农的生产积极性受到保护。

　　四、面临的新形势

　　上海蔬菜产销工作取得良好进展，但随着城镇化的加快推进，依然面临诸多问题和挑战，突出表现为“五大风险”：一是自然风险。夏季的高温、台风、暴雨和冬季的低温、雨雪等灾害性天气频繁出现，对菜农造成经济损失，并出现阶段性市场供应紧缺，形成价格波动，对市民生活造成影响。二是市场风险。蔬菜是市场化程度比较高的品种，对市场变化十分敏感。例如“问题豇豆”事件以及大蒜、生姜等产品被炒作等，导致市场供给和价格波动；“柴油荒”使蔬菜运输受阻，影响正常市场供应。往往局部地区、个别品种或单一事件都会引起市场的剧烈反应。三是质量安全风险。随着人民生活水平的提高，对蔬菜产品的质量和品质提出了更高的要求，且农产品质量安全事故影响较大，以豇豆、韭菜为例，容易把小事件放大到整个产业，影响整个产业的发展。四是劳动力风险。从事蔬菜生产劳动强度大、条件差、收入低，种植蔬菜的青壮年劳力严重不足，老龄化现象普遍，目前市郊从事蔬菜生产的主要以60岁以上的老年农民为主，且人数不足，造成生产粗放、管理不到位。五是社会管理风险。目前上海市郊超过半数的菜田依靠来沪菜农种植，为了便于生产、防止偷盗和降低生活成本，不少菜农在田间搭建窝棚，菜田生产生活安全、菜农身心健康以及环境保护存在较大隐患。

　　五、今后发展思路

　　今后一个时期，上海蔬菜产业发展的基本思路是：以转变发展方式为主线，以提高产品质量、均衡市场供应为主攻方向。上海是一个拥有2300多万常住人口的特大型城市，人口不断增长，蔬菜的刚性需求也随之增长。同时随着城市的发展和人民生活水平的日益提高，人们对蔬菜产品的需求已经由简单的满足数量提高到对质量、品质和多样性的全面满足。

　　（一）完善市郊蔬菜生产。生产是消费的源头，建好“菜园子”才能稳定“菜篮子”。一是稳定蔬菜种植面积。要在坚持大市场大流通的同时，通过“菜篮子”区县长责任制、最低保有量制度、考核奖励机制以及各项生产补贴政策和措施的落实，稳定本地蔬菜生产面积和自给能力，特别是在突发灾害性天气大市场大流通受阻的情况下发挥应急保障功能。二是加强基础设施建设。设施蔬菜的发展有利于协调蔬菜供应的淡季和旺季，有利于增强抵御灾害性天气的能力，是保证均衡供应和价格稳定的重要手段。对蔬菜生产基地进一步完善遮阳降温和滴灌微喷等配套设施，进一步改善绿叶蔬菜生产基地水利设施条件，提高菜地排涝抗旱能力，增强蔬菜生产能力。三是合理调整生产结构。在品种结构上，根据消费需求适当增加叶菜类蔬菜；在区域结构上，逐步形成合理的运输半径；在上市季节上，提高淡季蔬菜供应能力。设立绿叶蔬菜生产保障功能区，在供应淡季合理安排茬口，提高灾害性天气下的有效供给；在供应旺季优化品种结构，避开与季节性菜田常规品种的集中上市。

　　（二）加强流通体系建设。一是引导生产环节转变生产经营机制，主动适应和衔接流通环节。从提高蔬菜生产组织化程度入手，推进“菜篮子”产品的产业化经营。引导鼓励地产蔬菜向商品化处理方向发展，推行实施净菜上市和废弃物处理。提高蔬菜流通组织化、产业化水平，鼓励依托农民专业合作社，积极培育农民经纪人队伍，提高农民的产品销售规模和议价能力。二是加强城市蔬菜批发和零售市场建设，网点逐步健全，功能进一步完善。进一步加大扶持力度，改造提升农产品批发市场，新建和升级一批设施装备好、服务能力活、辐射范围广的大型蔬菜批发市场。合理规划布局蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜店，建立菜市场、生鲜超市和大卖场互为补充的副食品网点体系，适应不同层次的市场需求。三是促进产销对接和电子商务等流通形式，搞活蔬菜流通，使产销关系更加紧密。开展多种形式的“农超对接”、“农标对接”、“农社对接”和团购直销等产销对接，积极引导大型零售流通企业以及学校、酒店、大企业等与产地蔬菜规模化生产合作社、批发市场和龙头企业等直接对接。进一步引进电子商务和物联网交易，丰富蔬菜流通形式，促进产销衔接更加顺畅。

　　（三）提升质量安全水平。一是促进标准化生产。以标准园创建为抓手，大规模开展标准化生产创建活动，大力推广生态栽培技术和高效低毒农药，推进标准化生产和病虫害统防统治，构建质量安全控制长效机制。二是建立质量可追溯制度。全市统一印发田间档案记录本，要求蔬菜园艺场、专业合作社、种植大户对蔬菜生产过程中各项农事操作进行档案记载。从蔬菜龙头企业和农民专业合作组织入手，探索建立覆盖蔬菜生产和流通环节的全程质量追溯体系。三是加强质量安全监管。加强执法监管能力建设，建立健全检验检测、质量追溯、风险预警和应急反应处置体系。加大检测力度，强化农药残留监管，实现市、区县、乡镇、村、基地的检测网络的全覆盖，形成政府监测和企业自律性检测的蔬菜质量安全检测制度。四是推进品牌化建设。大力发展安全优质品牌产品，引导产品分等分级、包装标识，鼓励发展无公害、绿色、有机和地理标志产品，积极倡导良好农业生产方式，加大产品推介宣传力度，提升品牌知名度，提高安全优质蔬菜市场占有率。

　　（四）促进蔬菜科技进步。一是完善生产设施装备。引进、试验、推广各类蔬菜生产机械装备，尤其是耕作、育苗、播种、定植、灌溉、植保、采收、加工、贮运和冷库冷链等机械装备。建立机械化示范基地，积极探索蔬菜机械化服务合作社的组建和运行，提高各类机械设备的使用效率，促进蔬菜生产机械化水平的提高，提高生产效率，减轻劳动强度。二是加强技术体系支撑。选育推广耐热优质高产青菜等绿叶菜新品种，丰富绿叶菜市场供应。科学安排茬口，加强淡季茬口与配套技术的集成，建立周年生产模式和配套生产技术规程，提高不同种类绿叶菜的周年生产与供应能力，提高绿叶菜均衡生产均衡供应水平。加强蔬菜生态环境保护，建立菜田土壤质量保育技术规范，提高绿叶菜可持续生产能力。三是强化安全生产指导。充分利用新闻媒体、宣传画、宣传册等方式，扎实开展蔬菜质量安全生产的宣传活动。强化技术指导，指导选用和推广高效、低毒、低残留农药品种，并组织专家开展农药安全使用技术培训，提高安全生产水平。

　　（五）健全社会化服务。一是培育新型经营性服务组织。在生产层面上，引导建立植保、农机、营销等服务性组织，为蔬菜生产经营提供低成本、便利化、全方位的生产性服务。在市场层面上，完善产地市场建设，为农民销售农产品提供方便；完善销地市场，合理布局超市、农贸市场、社区菜店等零售网络，引导多渠道流通。二是强化公益性服务体系。充分发挥农技推广、农业院校和行业协会等公共服务机构的作用，对植保员、技术员、质量管理员等开展技术培训，对职业农民、经纪人等从业人员进行从业资格认定和保护。加强农业、气象、水利和商务等有关部门的合作，努力构建蔬菜生产、流通、消费各个环节的信息监测、预警和发布体系。三是完善金融保险服务。提升农业保险对蔬菜生产和农民利益的保障能力，完善保险方案和保费补贴政策，同时加大宣传力度，提升菜农对保险服务的知晓率和接受程度。不断完善生产保险，减轻自然灾害损失，增强菜农抵御自然风险的能力；同时，充分发挥保淡绿叶菜价格保险的作用，有效化解市场风险，维护菜农基本利益。