农业部办公厅关于征求《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区管理办法（征求意见稿）》修改意见的函

环境保护部办公厅、交通运输部办公厅，四川、重庆、贵州、云南省
（市）人民政府办公厅：

　　为切实加强长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区的建设和管理，保护白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等珍稀濒危物种和特有鱼类资源及其赖以生存的自然生态环境，我部依据有关法律法规，组织起草了《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区管理办法（征求意见稿）》。现将征求意见稿送你们，请于2008年6月30日前将修改意见反馈我部渔政指挥中心水生野生动植物保护处。

　　联 系 人：宗民庆

　　电    话：（010）64193144

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年六月十日

　　核心区范围由4个河段组成：金沙江下游的横江口至南溪镇；长江上游合江的弥陀镇至永川的松灌镇；赤水河云南的鱼洞河至白车村、贵州仁怀市的五马河口至赤水市的大同河口；以及赤水河河口区。

　　缓冲区范围由20段河段构成：金沙江下游横江出口至三块石以上500米；长江上游南溪镇至沙沱子、沱江口之弥陀镇、松灌镇至珞璜镇；赤水河支流扎西河港沟至马家呦、班鸠井村至何家寨、倒流河老盘地至渡口、倒流河河口至巴茅镇、妥泥河雨河至大湾镇、妥泥河牛滚逑至妥泥、铜车河中寨至打蕨坝、铜车河文笔山至天生桥、铜车河湖家寨至湾沟；赤水河干流河源段一碗水坪子至鱼洞；赤水河干流湾潭至五马河口、大同河口至习水河口；岷江干流新房子至岷江河口、支流越溪河码头上至新房子；长江支流南广河落角星至南广镇；长宁河古河镇至江安县。

　　核心区、缓冲区以外的保护区区域为实验区。

　　第三条（主要保护对象）  保护区主要保护对象为白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等国家及地方重点保护的珍稀濒危物种和其它长江上游特有鱼类及其赖以生存的自然环境。

　　第四条（适用范围）  凡在保护区内从事活动的单位和个人，都必须遵守本办法。

　　第五条（管理原则）  保护区的管理应坚持依法保护、科学管理、持续发展的原则。

　　第六条（保护区管理机构及职责）  农业部负责保护区的统一管理和协调工作。涉及保护区管理的重大问题，由农业部会同重庆、四川、贵州、云南省（市）人民政府协商解决。

　　重庆、四川、贵州、云南渔业行政主管部门在各自江段管理范围内设立相应管理机构，配备管理和专业技术人员，负责保护区的具体管理工作，其主要职责是：

　　（一）贯彻执行国家有关法律、法规、方针、政策和保护区各项
管理制度；

　　（二）开展自然资源调查和环境监测、巡视工作，建立工作档
案；

　　（三）组织或者协助有关部门开展科学研究、人工驯养繁殖及
增殖放流工作；

　　（四）开展长江上游珍稀、特有鱼类及其栖息自然生态环境保护宣传教育；

　　（五）组织开展经过批准的生态旅游、参观、考察等活动；

　　（六）接受、抢救和处置伤病或者误捕的珍稀、濒危水生野生
动物。

　　第七条（保护区规划）  农业部统一制定保护区发展总体规划，重庆、四川、贵州、云南保护区管理机构负责实施。

　　第八条（保护区设施）  在保护区核心区、缓冲区、实验区三个功能区设置界桩、界碑等标志物和保护设施。任何单位和个人不得破坏或者擅自移动保护区的界桩、界碑等标志物和保护设施。

　　第九条（保护区范围及功能区的调整）  未经批准，不得对保护区范围、功能区进行调整。

　　确因保护和管理工作及国家重大工程建设需要，必须对保护区范围进行调整的，由保护区所在省级渔业行政主管部门向农业部提出申请，经农业部水生动植物自然保护区评审委员会评审通过，并征求当地省级人民政府同意后，上报国务院批准。

　　确需对保护区功能区进行调整的，由保护区所在地省级人民政府向农业部提出申请，经农业部水生动植物自然保护区评审委员会评审通过，并经国家级自然保护区评审委员会评审通过后，由农业部批准，报国务院环境保护行政主管部门备案。

　　第十条（一般禁止性条款）  在保护区内禁止任何单位和个
人从事下列活动，法律另有规定的除外：

　　（一）移动、搬迁或损坏保护区设施和标志物；

　　（二）设立排污口，倾倒废弃物或排放有毒、有害物质；

　　（三）采石、挖砂、取土、采矿、钻探、爆破；

　　（四）拦河筑坝、新建或改、扩建航道和码头；

　　（五）其他严重损害生态环境和水生生物的活动。

　　第十一条（一般限制性条款）  未经保护区管理机构批准，任何单位或者个人不得在保护区内从事下列活动：

　　（一）科学考察、科学研究、教学实习；

　　（二）生态旅游、参观；

　　（三）航道维护。

　　第十二条（核心区禁止性条款）  核心区内禁止开展一切可能对保护区造成破坏的活动。确需在核心区开展活动的，应当向省级保护区管理机构提交申请和活动计划，经省级保护区管理机构审核后，报农业部批准。

　　在核心区内航行的船只须实行无害通过，航速不得超过7公里/小时，禁止排放含油废水、生活污水及固体废弃物等。

　　禁止在核心区内进行水产养殖及渔业捕捞作业。

　　第十三条（缓冲区限制性条款）  缓冲区内禁止开展旅游和生产经营活动，因科学研究、教学实习需要进入缓冲区的，应当事先向省级保护区管理机构提交申请和活动计划，经省级保护区管理机构审核后，报农业部批准。

　　在缓冲区内航行的船只须实行无害通过，航速不得超过10公里/小时，禁止排放含油废水、生活污水及固体废弃物等。

　　第十四条（实验区限制性条款）  在实验区开展科研考察、科学研究、教学实习、参观、生态旅游、养殖、航道维护等活动，须向省级保护区管理机构提出申请，经省级保护区管理机构审核后，报农业部批准。

　　第十五条（有关活动的审批）  在保护区内进行科学考察、科学研究、教学实习、航道维护等活动的，应当事先向当地保护区管理机构提交书面材料，书面材料申请应当包括下列内容：

　　（一）申请报告（内容包括：路线、时间、期限、范围、内容、人
数、方式、次数、计划捕捉或采集的动植物名称、数量等）；

　　（二）申请人证明基本材料。

　　保护区管理机构应当自收到申请之日起10个工作日内签署意见，并将全部申请材料报农业部。农业部应当自收到申请之日起20个工作日内做出批准或者不予批准的决定，并书面通知申请人。

　　在保护区从事科学考察、科学研究、教学实习等活动的单位和个人，均应将取得的成果（包括图表、照片、录像、资料、论文等）副本或影印件交保护区管理机构存档，标本的采集应按保护区管理机构的规定进行。

　　第十六条（实验区内开发利用活动的管理）  在实验区内开展参观、生态旅游、养殖等活动的，应当事先向当地保护区管理机构提交书面材料，书面材料应当包括下列内容：

　　（一）申请报告（内容包括：活动内容、规模、路线、时间、期限、
选址、范围等）；

　　（二）申请人证明基本材料；

　　（三）所从事活动对资源、环境的环境影响评价报告。

　　保护区管理机构应当自收到申请之日起10个工作日内签署意见，并将全部申请材料报农业部。农业部应当自收到申请之日起20个工作日内做出批准或者不予批准的决定，并书面通知申请人。

　　第十七条（涉外管理）  外国人进入保护区的，接待单位应当事先向保护区所在地省级人民政府渔业行政主管部门提出申请，经审核后报农业部批准。

　　任何部门、单位、团体与国外签署涉及保护区的协议，须事先经农业部审核批准。

　　第十八条（保护区内工程建设管理）  在保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。

　　在保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施，确因国家重大工程建设需要在实验区内进行工程建设的，应当经农业部组织进行对保护区影响的专题评价。评价未通过的，不得施工。

　　第十九条（外围作业的控制）  在保护区周边进行重大建设工程的，建设单位应当事先与保护区管理机构协商，经专家论证可能对保护区内的保护物种及其生态环境产生影响的，建设单位应当采取有效控制措施。已经对保护区造成污染的单位和个人，必须立即采取有效措施，防止事态的进一步扩大，并向保护区管理机构报告，依法接受调查处理。

　　第二十条（遵守的规定）  经批准进入保护区从事科学考察、科学研究、教学实习、参观、生态旅游、养殖、航道维护等活动的单位和个人必须服从保护区管理机构统一管理，遵守保护区的各项规章制度，依法缴纳有关费用。

　　第二十一条（封区措施）  在受保护的珍稀濒危水生动植物遭到严重危害等特殊情况下，经农业部批准，保护区管理机构可以对保护区内的部分区域采取封区措施。对封锁的区域，除科研人员和必须进入的相关管理人员外，禁止任何其他人员进入。保护区管理机构采取封区措施时，应当对外公告封区的时间和范围。

　　第二十二条（环境污染事故的处理）  因发生事故或者其他突发性事件，已经造成或者可能造成保护区污染或者破坏的单位和个人，应当立即采取相关补救措施，消除污染或者避免污染事故的发生，并及时向保护区管理机构及有关渔政监督管理部门报告，接受调查处理。经批准在实验区建设的项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准；已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，造成损害的，必须采取补救措施。

　　第二十三条（外来物种的控制）  保护区禁止引进外来物种及转基因物种和杂交种，人工增殖放流要严格按照农业部有关规定进行。

　　第二十四条（表彰或奖励）  有下列事迹之一的单位和个人，由保护区管理机构或保护区所在地人民政府给予表彰或奖励：

　　（一）在资源调查、保护管理、宣传教育等方面有突出贡献的；

　　（二）严格执行保护区法律法规，成绩显著的；

　　（三）拯救、保护和驯养繁殖珍稀、特有鱼类取得显著成效的；

　　（四）在珍稀、特有鱼类科学研究中取得重大成果或者在应用推广有关的科研成果中取得显著效益的；

　　（五）发现违反水生野生动物保护法律、法规行为，及时制止或者检举有功的；

　　（六）在查处破坏水生野生动物资源案件中做出重要贡献的；

　　（七）在基层保护区管理部门工作五年以上并取得显著成绩的；

　　（八）在保护区保护管理工作中有其他特殊贡献的。

　　第二十六条（各种违法行为的处罚）  违反本办法规定，应给予处罚的，依照《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》和《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》等法律法规的有关规定给予处罚。

　　第二十七条（管理人员违法行为的追究）  保护区工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，交由司法机关依法追究刑事责任。

　　第二十八条（解释部门）  本办法由农业部负责解释。

　　第二十九条（施行时间）  本办法自发布之日起施行。

　　长江是我国淡水渔业的摇篮，淡水鱼类的基因库，是我国乃至世界珍稀水生野生动物多样性最丰富的区域。具有大量的名特优鱼类及众多优良的种质资源。流域内有鱼类370余种，其中长江特有鱼类142种。金沙江下游和长江上游是长江珍稀、特有鱼类的集中分布区。分布有白鲟、达氏鲟和胭脂鱼等珍稀鱼类，以及66种长江上游特有鱼类。为保护长江上游河流生态系统及珍稀、特有鱼类，保护长江上游水生生物的多样性，2000年，经国务院批准建立了“长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”。但金沙江水电工程的开发建设使原保护区的核心区变成库区，导致已经建立保护区的功能大部分消失。为协调水电工程建设与保护区建设的矛盾，国家环保总局2003年4月组织召开国家级自然保护区评委会会议，建议对保护区进行调整。农业部组织有关部门和专家进行了考察和调研，并与有关省市和部门进行了协调，提出了调整方案。国务院于2005年4月批准了调整方案，并将“长江合江 - -雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护”（以下简称“保护区”）。

　　长江上游珍稀、特有鱼类自然保护区的核心区、缓冲区和实验区都位于长江上游干流及部分支流水域，而水域的功能是多样的，除了是水生野生动物的生境外，还有船舶航行功能，饮用水源功能，水利灌溉功能，水电开发功能等。上述功能有许多对水生生态保护是不利的，而且不同的功能都由不同的部门负责管理。《中华人民共和国自然保护区条例》未对上述情况的管理进行明确规定，需要制定专项管理办法。

　　（二）建设项目对保护区影响的需要

　　长江上游由于水利资源丰富，干、支流的水电开发项目对保护区的生态造成了严重的不利影响。航船大量增加和航速加快、航道的频繁疏浚、码头建设及沿江各种工业建设力度的增加，对保护区造成了巨大的压力上述行为都需要立法来加以规范。

　　（三）保护区自身管理的需要

　　调整后的保护区保护面积33174.2公顷，涉及三省一市，范围面广，水情复杂，存在大量的交界和跨界区域，开发主体多元，管理主体广泛，需要专门立法，调整各开发主体的权利义务关系，明确保护区管理机构各自职责和管理范围，规范和统一建设和管理行为，以切实达到有效保护的目的。

　　三、指导思想和立法依据

　　在充分掌握保护区的保护物种和生境的基础上，借鉴国内外保护区立法的先进经验，按照科学发展观的要求和促进人与自然和谐相处的理念，根据管理工作中存在的实际问题，加强管理办法制定的针对性，规范监督管理机制。制定《办法》的法律依据主要有：《中华人民共和国野生动物
保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》等法律法规。

　　四、制定《办法》的原则

　　（一）坚持全面保护和重点保护相结合的原则。作为自然保护区，首先必须强调全面保护自然资源和自然环境，其次，在目前实际情况下，在强调全面保护的同时，又必须突出对珍稀鱼类实行重点保护，集中有限的人力、物力、财力，拯救和恢复亟待保护的珍稀特有鱼类资源。

　　（二）坚持严格管理与适度开发相结合的原则。以保护为主，在保护的基础上合理开发利用，有条件地允许经营活动，促进保护与开发的协调发展。

　　（三）坚持保护区建设与当地国民经济和社会发展相协调的原则。保护区建设与管理要纳入国民经济和社会发展计划，必须与当地国民经济和社会发展水平、速度和要求相适应、相协调，以确保保护区的建设与管理稳步、顺利推进。

　　（四）坚持因地制宜、讲究实效的原则。既要充分考虑到管理办法的前瞻性，又要有针对性和可操作性，对上位法中概要和原则性的规定进行具体细化，力求实用。

　　五、起草经过

　　2006年3月底前确定了管理办法的框架和具体内容，4月底前完成了草稿。2006年5月开展了管理办法的专项调研，根据调研的情况完成了第一稿。2006年6月以征求意见稿的形式，书面向保护区4省、市渔业行政主管部门、部分与保护区相关市县的渔政部门和科研机构征求意见。根据各地提出的修改建议和意见，2006年7月底形成了第二稿。2006年8月邀请法律专家对第二稿进行了讨论与修改，形成第三稿。2007年10月，邀请有关专家及我部有关部门的同志对第三稿进行充分的论证和修改，形成目前的征求意见稿。

　　六、主要条款说明

　　《办法》共29条，现将主要内容说明如下：

　　（一）关于保护区管理机构和职责。根据《渔业法》和《自然保护区条例》的规定，保护区管理机构的设定体现统一领导、分级管理原则。保护区的最高管理机构是农业部，负责保护区的统一管理和协调工作。涉及保护区管理的重大问题，由农业部会同相关部门协商解决。保护区所涉及的四川、重庆、贵州、云南三省一市在渔业行政主管部门内设立省级保护区管理机构，负责保护区各自江段的日常管理工作。另外在各省重要江段设立不同的保护区管理站，负责保护区日常监督管理和巡护工作。

　　（二）关于主要保护对象。《办法》根据国务院《关于调整长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区有关问题的通知》规定，设定了保护区的主要保护对象包括三大类：一是长江上游珍稀濒危物种，如：达氏鲟、白鲟、胭脂鱼等；二是长江上游特有鱼类；三是长江上游珍稀濒危物种和特有鱼类赖以生存的水域生态系统。

　　（三）关于保护区的规划。保护区的规划是保护区建设的重要内容。农业部作为规划主体并会同保护区所在省、市有关部门编制保护区总体建设和发展规划。经批准的保护区总体建设和发展规划，要纳入国民经济和社会发展计划。

　　（四）关于保护区的管理制度。主要设定了“三个管理制度”、“三种活动监管”、“三种作业控制”、“三种功能区域的规范”制度。“三个管理制度”即：一是保护区实行全面保护与重点保护相结合、严格管理与适度开发相结合、保护与科研相结合的制度。二是对保护区内的科学研究、教学、参观考察、开发利用等活动实行许可制度。三是对跨界水域的管理，实行“谁查获，谁处理”的制度。“三种活动监管”即：对教学科研活动的管理、对涉外活动的管理、对实验区内开发利用活动的管理。“三种作业控制”即：对外围作业的控制、对外来物种的控制、对养殖品种的控制。“三种功能区域的规范”即：对保护区核心区的禁止性规范、对缓冲区和实验区的限制性规范。

　　（五）关于船舶航速限制的问题。长江是我国重要的水上交通要道，各种船舶数量的数量达10000多艘，而且呈逐年增加的态势。大量船舶在保护区水域航行，对保护区的环境及水生野生动物造成了严重的伤害，是保护区生态破坏最重要的原因之一。船舶噪音严重干扰了鱼类的繁殖，航船也造成了鱼类特别是造成白鲟、达氏鲟等国家一级重点保护物种的伤亡。对保护区内的船舶限制航速，实行无害化通过是非常必要的。无害通过是以船速不显著超过鱼类瞬间快速游泳的速度为原则。鉴于多数鱼类正常的游泳速度约1公里/小时，瞬间快速游泳大约可为正常速度的2-3倍。考虑到长江上游水的流速约 3-4公里/小时，确定船舶通过保护区核心区速度不得超过 7公里/小时，缓冲区不得超过 10公里/小时。这一船速大约略小于目前船舶速度的一半。

　　（六）关于水产养殖问题。据调查，目前保护区内水产养殖面积共计160.44公顷，其中核心区40.22公顷，缓冲区为117.97公顷，实验区为2.25公顷。具体情况如下：贵州赤水河段核心区养殖面积1.7公顷，均为船体网箱养殖；云南段核心区内养殖面积24.44公顷，缓冲区面积111.7公顷，为船体网箱养殖；重庆段核心区养殖面积0.52公顷，缓冲区6.27公顷，实验区为2.25公顷，养殖方式为船体网箱和浮式网箱养殖；四川段养殖面积13.6公顷，均为船体网箱养殖。以上养殖区域内养殖鱼类均为长江鱼类。保护区现有水产养殖活动，大部分在保护区建立之前就已经存在，有的时间甚至已长达20多年。水产养殖已经成为一些养殖户的重要谋生手段。按照《自然保护区条例》的有关规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，因此本《办法》仍然规定了在保护核心区内禁止进行水产养殖。考虑到此规定可能会对部分渔民生活带来影响，以及水生生物自然保护区的特殊性，本着面对现实、尊重历史的原则，在《办法》实施过程中不搞一刀切，分类、分步骤逐步实施。对保护区核心区和缓冲区内水产养殖活动从严控制，不再新批、新增水产养殖活动，对于保护区已存在的、合法的水产养殖活动，原则上可继续进行，待批准时限到期后，逐步撤出。对于未满批准年限需要撤出的，给予一定补偿，补偿经费可从保护区生态补偿经费中列支。