您提出的关于“三权分置”后促进农村土地流转的提案收悉。经商全国人大常委会法工委、财政部、国土资源部，现答复如下。

一、关于确权颁证，加强农地流转服务能力建设

一是关于明晰产权，加强土地确权颁证工作。中央对农村土地承包经营权确权工作高度重视。自2009年以来，连续多年中央1号文件都对这项工作作出了部署和安排。 2014年11月中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”。为落实中央要求，农业部积极推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点。截至2017年6月底，全国2705个县、3.3万个乡镇、53.4万个村开展了土地承包经营权确权登记颁证工作，已完成确权面积10.5亿亩，占二轮家庭承包耕地面积的76%。山东、宁夏、安徽、四川4省（区）已向党中央国务院报告基本完成，其他进展较快省份也正处于紧张收尾阶段。从试点取得的成效看，各地反映，开展承包地确权登记摸清了承包地底数，基本解决了承包地地块面积不准、四至不清等历史遗留问题，化解了大量土地承包纠纷；特别是西部省区和一些山区，原来承包地账面面积和实际面积出入较大，通过这次确权搞清了家底，为土地资源优化配置奠定了基础。另一方面，让农户吃上了“定心丸”，通过采用先进测绘技术，将承包地的位置、大小、坐标等信息详细记录在案，并附有清晰的地块示意图，许多农民群众拿到证书后感觉心里踏实，自己的承包地有了“身份证”，真正成为了土地的主人。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项涉及面广、政策性强的工作。下一步，农业部将继续按照中央要求，会同有关部门做好分类指导，强化工作督导，加快数据汇交，指导各地积极探索确权成果转化应用的多种方式，维护好、实现好广大农民群众的土地承包权益。

二是关于建立健全土地经营权流转市场。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号）提出：“鼓励各地加快发展多种形式的土地经营权流转市场，建立健全市场运行规范，明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项。” 农业部印发的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》（农经发〔2016〕9号）进一步明确了在流转交易市场进行交易的相关规程。按照中央要求，农业部加大对各地土地流转市场工作指导，目前，全国已有1231个县（市）、17826个乡镇建立了土地流转服务中心。下一步，农业部将指导地方按照中央要求，健全土地经营权流转市场，规范市场运行机制，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，保护流转双方的权益。

三是关于建立抵押产权产值评估机构。按照中央要求，2016年农业部下发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，倡导流转双方委托具有资质的评估机构对土地经营权流转交易价格进行评估，以及流转交易市场经授权开展土地经营权抵押登记业务。2016年，中国人民银行等五部门印发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》明确，借贷双方可采取委托第三方机构评估、贷款人自行评估或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值；借贷双方要按试点地区规定，在试点地区农业主管部门或试点地区政府授权的农村产权流转交易平台办理承包地的经营权抵押登记。对于配套的地上农业设施所有权确权和抵押登记，目前也有一些地方进行了探索。如，武汉市2012年开始探索农业设施所有权确权登记颁证及抵押，成都市2015年印发《农业生产设施所有权登记管理办法（试行）》。下一步，农业部将继续督促地方健全土地流转服务和管理网络，完善土地经营权流转交易市场运行规范，并积极研究建立农村土地经营权价值评估体系，为新型经营主体拓宽融资渠道提供有力支持。

二、关于清晰界定农地经营权权能，依法保护农地经营者

一是关于完善相关法律法规，确保农地经营权流转稳定有序。2015年，中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系。文件同时要求统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作。2016年中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出，稳定农村土地承包关系，落实集体所有权、稳定承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。为切实贯彻中央有关农村土地制度改革的一系列精神，2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定，在两年的授权期限内，试点地区可暂时调整实施物权法、担保法的有关规定。2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国民法总则》，并将于2017年10月1日起施行。编纂民法典和修改农村土地承包法也列入本届人大立法工作规划，相关工作将按照步骤有序进行。农业部也通过组织开展调研、座谈等，积极配合有关部门开展农村土地承包法修改工作，按照中办国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》精神，就完善土地经营权权能等提出了修法意见和建议。下一步，农业部将配合全国人大法工委等部门，积极做好相关修法工作。

二是关于制定专门的土地经营权管理办法。中央高度重视农村承包土地经营权流转和发展适度规模经营，多年来制定了一系列的政策和法律。2005年，农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地承包经营权流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等内容作出明确规定。2015年，农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》提出，工商资本租赁农地期限要实行上限控制。2016年，中国人民银行等五部门印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，指导各地开展农地经营权抵押贷款试点。2016年，农业部印发的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》明确了土地经营权流转交易的具体流程。截至2016年底，流转合同签订率达到68.2%，土地流转规范化程度进一步提高。下一步，农业部将继续加强土地经营权流转管理，积极配合全国人大开展《农村土地承包法》修法工作，进一步完善土地经营权权能，并按照法律要求，及时研究完善土地经营权管理办法。

三、关于建立农地流转风险保障金制度，完善流转收益分配机制

一是关于建立土地流转风险保障金制度。中央高度重视工商资本租赁农地监管工作。农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局联合下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号），明确提出建立风险保障金制度的要求，强化对工商资本流转土地的监管和风险防范。目前，多个地区开展土地流转风险保障金试点探索。四川省部分地区探索通过建立土地流转履约保证保险、土地流转风险保障金制度，提升风险防范能力。下一步，农业部将按照中央要求，继续指导各地加强对工商资本租赁农地监管，建立健全相关制度，确保维护好流转双方的合法权益。

二是关于完善土地流转收益分配机制。十八届三中全会《决定》提出，允许农户以承包经营权入股发展农业产业化经营，进一步完善了农村土地承包经营权权能。2014年，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2017年中央1号文件进一步明确：“积极发展适度规模经营。大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。”截至2016年底，全国以入股形式流转土地的达到0.25亿亩，占流转总面积的5.1%。下一步，我们将按照中央要求，及时总结地方实践经验，指导地方提高管理服务水平，有序发展农村土地股份合作，维护农民合法权益,促进现代农业发展。

四、关于严防工商资本兼并农地，加强农地用途管理

一是关于坚持依法自愿有偿流转土地。中央高度重视保护农民依法自愿有偿流转土地的权利。《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定，土地流转要遵循平等协商、自愿、有偿的原则。中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，坚持依法、自愿、有偿，土地经营权流转不得违背承包农户的意愿、不得损害农民权益，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。下一步，农业部将继续指导各地加强管理，确保维护好农民依法自愿有偿流转土地的权利。

二是关于建立土地流转上限控制。中央高度重视工商资本租赁农地监管工作。农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局联合下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号），明确提出建立工商资本租赁农户承包地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”的要求，强化对工商资本流转土地的监管和风险防范。目前，全国已有20个省（区、市）出台了具体的政策文件。河北省将50亩以上规模经营涉及的土地流转合同录入省级流转信息平台定期监测，探索建立健全土地流转履约保证保险制度。下一步，农业部将按照中央要求，继续指导各地加强监管，建立健全相关制度，确保维护好流转双方的合法权益。

三是关于加强流转土地用途管理。为落实最严格的耕地保护制度，国土资源部于2014年下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），明确要求农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞农业建设，设施农业项目要尽可能利用农村存量建设用地和非耕地，不得占用基本农田。同年，国土资源部联合农业部下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）明确指出，在支持设施农业发展、鼓励农业生产结构调整、支持工商资本从事现代种养业的同时，始终坚持用途管制，严格禁止擅自改变设施用途、擅自将用途转为建设用地。对违反规划擅自搞非农建设的，根据土地管理法律法规和有关规定严肃查处，坚决遏制农地流转过程中的“非农化”问题、加大违反规划擅自搞非农建设案件查处，确保农地农用。

感谢您对“三农”工作的关心和重视，希望今后继续对我部工作给予支持。

　　　　　　　 　　　　农业部

　　　　　　　　　　　 2017年9月8日

联系单位及电话：农业部农村经济体制与经营管理司

010-59191435