您提出的关于正确认识和妥善应对农地非粮化非农化的提案收悉，经商财政部、国土资源部，现答复如下。

一、关于正确对待当前农村耕地和基本农田存在不同程度的“非粮化”“非农化”现象

耕地“非粮化”可以理解为农业生产结构调整，由原来种粮食调整为种经济作物、发展林果、养殖业等。由于种粮比较经济效益相对偏低，根据市场导向，农民自发进行农业生产结构调整的现象时有发生。依照规定，在一般耕地上进行农业结构调整是允许的，但底线是不能破坏耕地层，养殖鱼塘不能硬底化。对于耕地“非农化”，要坚决防止违法违规占用耕地进行非农建设，或者以土地流转、设施农业建设、休闲观光农业等为名，违反规定占用耕地搞非农业建设。对于经批准建设占用耕地的，必须依法按照占一补一、占优补优、占水田补水田的原则，补充与被占用耕地数量质量相当的耕地。

二、关于改革现有的农业补贴政策

一是关于合理划定粮食生产主体功能区，加大补贴力度。中央财政一直高度重视对粮食主产区农业生产的支持，不断加大支持和政策倾斜力度。通过农机购置补贴、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助、农业支持保护补贴等多项资金支持粮食主产区的生产和发展。如：农机购置补贴实施指导意见中明确规定补贴政策向优势农产品主产区、农民专业合作组织倾斜；中央财政通过现代农业生产发展资金安排用于支持优势特色主导产业发展，围绕“粮食等主要农产品产量明显提高、质量明显提升、结构明显改善和农民明显增收”的目标，突出对粮食产业和主产区的重点倾斜。粮食主产区始终是中央财政支农投入的重点，据初步统计，2015年，中央财政安排13个粮食主产省农业和粮食生产相关专项转移支付（包括农机购置补贴、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助、农业支持保护补贴等），约占全国总规模的72%，充分体现了对粮食主产区的支持。

二是关于改革农业补贴发放方式，将增量补贴部分向粮食生产者倾斜。生产经营大户等新型经营主体是现代农业建设的骨干力量。2013年中央1号文件提出，继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。2016年，在前期试点的基础上，财政部、农业部联合印发了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（财农〔2016〕26号），将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，从中安排粮食规模经营补贴资金，按照“谁多种粮食，就优先支持谁”的原则向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，重点支持建立健全农业信贷担保体系，鼓励创新新型经营主体支持政策，采取贷款贴息、重大技术推广与服务补助等方式支持新型经营主体发展多种形式的粮食适度规模经营。各地贯彻落实中央要求，积极完善相关配套政策，如江苏省重点扶持土地经营规模100-300亩的种粮农户，广西重点扶持50-100亩的规模经营主体等，促进了粮食适度规模经营健康发展。

三是关于考核地方粮食生产总量，据此给予地方财政合理补助。粮食主产区为保障国家粮食安全做出了巨大贡献，但粮食主产区的财政较为困难，为此，按照党中央、国务院决策部署，中央财政逐步建立起以支持粮食主产区为核心，覆盖粮食生产、流通、储存等各环节的财政粮食政策体系，加大对粮食主产区的财政支持力度。一方面，在测算对地方均衡转移支付中，专门设计了以粮食相关指标为主的农业因素，对粮食主产区予以倾斜照顾。特别是在建立和完善县级基本财力保障机制时也把产粮大县作为支持重点，2010年在“三奖一补”政策的基础上，进一步完善激励约束机制，全面部署建立和完善县级基本财力保障机制，以实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。另一方面，为促进粮食稳产增产，缓解主产区财政困难，调动地方政府重农抓粮积极性，2005年，中央财政出台产粮大县奖励政策，对粮食生产达到一定规模的产粮大县进行奖励。奖励政策设立以来，中央财政不断完善奖励政策，加大奖励力度，目前已经形成了包括常规产粮大县、超级产粮大县、产油大县、商品粮大县和制种大县的奖励政策体系，奖励资金规模由2005年的55亿元增加到2015年的372亿元，累计安排2684.2亿元。实践表明，产粮大县奖励政策已成为调动地方政府重农抓粮积极性、稳定粮食生产供应最为重要的政策，支持提升了粮食综合生产能力，促进加强了仓储设施建设，有效夯实了国家粮食安全基础。

下一步，农业部将积极配合财政部等有关部门，进一步健全强农惠农政策，不断完善支持措施，支持粮食主产区的生产和发展。

三、关于探索完善现代农业与经济社会发展的用地平衡制度

关于您提出的在省、市级层面要妥善做好土地利用总体规划，合理制定各地耕地保护面积与建设用地规模的比例的建议，目前国土资源部正在组织开展土地利用总体规划调整完善工作，以二次调查连续变更到最新年度的土地利用现状数据为基础，根据各地资源禀赋特征和经济社会发展情况，合理安排耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等土地规划指标。下一步，在国务院批准同意全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）调整方案后，国土资源部将进一步指导各省（区、市）做好省级以下土地利用总体规划调整完善工作，优化土地利用空间结构，合理配置土地资源要素，严格落实耕地保护责任，有序推进农业产业化健康发展。

四、关于建立土地动态监管制度，合理规划引导农业产业结构的调整与布局

一是关于县乡政府应严格执行现行的土地管理政策，加大耕地和基本农田的保护力度。按照中央要求，农业部积极会同有关部门构建耕地保护共同责任机制，将耕地保护目标纳入地方政府年度绩效考核评价体系，充分利用年度土地变更调查成果，将耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡等纳入考核和检查的重要内容，强化地方政府耕地保护责任目标考核。

二是关于建立工商企业租赁农户承包地准入和监管制度。针对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地存在的挤占农民就业空间、加剧“非粮化”、“非农化”倾向等问题，2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确提出加强工商企业租赁农地监管和风险防范的要求。2015年，农业部会同中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号），提出建立工商资本租赁农户承包地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”，进一步强化对工商资本流转土地的准入和用途监管。目前，全国已有20个省（区、市）出台了具体实施意见，探索对工商资本长时间、大面积流转土地进行备案审查，并建立风险保障金制度。

三是关于加强监督检查，及时查处纠正浪费土地资源、改变土地用途等违法违规行为。2015年，农经发〔2015〕3号文件明确提出，各地要强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”。对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查，探索利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测，及时纠正查处违法违规行为。对撂荒耕地的，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。特别对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任。

下一步，农业部将按照中央要求，会同相关部门继续指导各地建立健全工商资本租赁农户承包地上限控制等制度，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。

感谢您对“三农”工作的关心和重视，希望今后继续对我部工作给予支持。

　　　　　　　　 农业部

2016年8月22日