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农业部关于印发《全国草原保护建设利用
“十三五”规划》的通知

日期: 2017-01-20 13:54 作者: 来源: 字号: 【字号: 打印本页

各省(自治区、直辖市)畜牧(农牧、农业)厅(局、委、办),新疆生产建设兵团畜牧兽医局:

为切实做好十三五时期草原保护建设利用工作,加快草原生态环境改善,推进草牧业发展,我部组织制定了《全国草原保护建设利用十三五规划》,现印发给你们,请结合本地实际,认真组织实施。

 

            农业部

            20161230

 

全国草原保护建设利用“十三五”规划

 

草原是我国陆地面积最大的绿色生态系统,是最重要的自然资源之一,也是牧区牧民群众最基础的生产生活资料。加强草原保护建设利用,是推进生态文明建设、实现绿色发展、保障国家生态安全的重要任务,也是精准扶贫、改善民生和建设美丽中国的重要举措。为切实做好“十三五”时期草原保护建设利用工作,依据《中华人民共和国国民经济发展和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《草原法》和《全国草原保护建设利用总体规划》,编制本规划。

一、草原保护建设利用“十二五”成效显著

“十二五”时期,国家出台了草原生态保护补助奖励机制,完善了草原保护建设重大工程措施,推进建立了草原保护建设利用政策体系。可以说,这五年是我国草原生态保护建设力度最大的时期,是草原畜牧业转型发展最快的时期,也是牧民收入增加最多的时期,草原生态、牧业生产和牧民生活发生可喜变化。主要表现在以下六个方面。

一是草原各项制度加快落实。在草原生态保护补助奖励等政策的推动下,草原承包、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等各项制度落实步伐明显加快。“十二五”期末,全国累计承包草原43.7亿亩,占全国草原面积的72.8%,2010年增加8.5亿亩;累计落实禁牧休牧轮牧面积24亿亩,较2010年增加7.7亿亩;落实草畜平衡面积25.6亿亩,划定基本草原35.4亿亩,均较“十一五”期末大幅增加。

二是草原生态加快恢复。2015年,全国重点天然草原牲畜超载率为13.5%,较2010年下降了16.5个百分点。全国草原综合植被盖度为54%,连续5年保持在50%以上。全国天然草原鲜草总产量10.28亿吨,连续5年超过10亿吨。草原生物多样性不断丰富,固碳储氮、涵养水源能力明显增强。

三是草原畜牧业加快发展。13个草原牧区省份按照以草定畜、增草增畜,舍饲圈养、依靠科技,加快出栏、保障供给的思路,大力发展现代草原畜牧业。2015年,奶牛存栏100头以上、肉牛出栏50头以上、肉羊出栏100只以上的规模养殖比重分别达42.8%30.6%43.0%,分别比2010年提高18.7个百分点、5.1个百分点和14.8个百分点。牛、羊肉、奶类和羊毛羊绒产量分别达407万吨、303万吨、2694万吨和44.4万吨,分别比2010年增加7.6%10.6%2.3%10.2%

四是牧民收入稳定增长。草原生态保护补助奖励政策充分考虑牧民生产生活协调发展问题,通过中央财政对牧民直接补贴和生产性扶持等措施,调动农牧民保护草原和发展生产的积极性,在保护生态的基础上,确保持续稳定增收。2015年,牧区半牧区县农牧民人均纯收入8078元,较2010年增长79.7%。其中,牧业收入从2010年人均2120.7元增加到20153685.5元。

五是草牧业发展稳步推进。2015年中央1号文件明确提出要“加快发展草牧业”。各方积极响应和落实中央部署,扎实推进草牧业发展各项工作,取得显著成效。2015年,优质苜蓿种植面积达300万亩,草产品加工企业达532家,秸秆饲用量达到2亿吨;以草原畜牧业为主营业务的农业产业化国家重点龙头企业64家,占畜牧业龙头企业总数的11%

六是防灾减灾能力明显提升。通过安排草原防火物资储备库项目、草原鼠虫害防治项目和抗灾救灾资金等,不断加强防灾减灾基础设施建设,草原防灾减灾能力明显提升。草原火灾24小时扑灭率稳定在90%以上,草原火灾受害率与重特大草原火灾发生率控制在3‰与3%以内;生物防治比例逐年攀升,草原鼠害、虫害生物防治比例分别达到80%50%;抵御草原雪灾和旱灾的能力显著增强。

二、草原保护建设利用面临的机遇和挑战

“十三五”时期,我国草原保护建设利用迎来难得的历史机遇。一是大力推进生态文明建设为草原生态保护带来新机遇。习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,将建设生态文明提升到“关系人民福祉、关乎民族未来”的高度。草原作为陆地生态系统的主体,在推进生态文明、建设美丽中国过程中大有可为。二是人民对美好环境的期待为草原政策的稳定完善注入新动力。习近平同志始终强调,人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。对广大农牧民群众来说,“碧草蓝天”“腰包鼓鼓”就是大家期盼所在。草原生态生产功能兼备,对实现牧民过上美好生活的目标具有重要作用。三是深入推进农业结构调整为促进草牧业发展开辟新途径。推进农业供给侧结构性改革,加快转变农业发展方式,构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展格局,对草牧业发展提出了更高的要求。农牧结合、草田轮作,既可以改良土壤,充分发挥各类土地的生产潜能,又可以有效增加草食畜产品供给,已成为农业生产结构调整的重要内容和保障国家粮食安全的重要途径。

同时,必须清醒的认识到,“十三五”时期草原保护建设工作也将面临不少困难挑战。一是提升草原资源管理利用水平任务艰巨。我国是草原面积大国,但不是草原资源利用强国,在利用方式、承载力水平、管理方式等方面距国际先进水平存在较大差距。我国北方天然草原平均每50亩才能承载一个羊单位,改良后平均8亩承载一个羊单位,与一些发达国家的先进水平相比仍有较大差距。二是巩固草原生态环境建设成果任务艰巨。目前,全国草原生态总体恶化局面尚未根本扭转,中度和重度退化面积仍占1/3以上,草原生态仍很脆弱。随着工业化、城镇化的推进,草原资源和环境承受的压力将越来越大,巩固保护草原生态建设成果任务依然艰巨。三是推动草原畜牧业转型升级任务艰巨。长期以来,牧区牲畜暖棚、青贮窖池、储草棚库等畜牧业生产设施建设投入严重不足,产业转型缓慢,生产效率低下。草原畜牧业作为农牧民收入的主要来源,发展面临缺草料和低水平两只“拦路虎”。四是草原灾害防控任务艰巨。近年来,受全球气候变化异常影响,我国主要草原区高温、干旱、暴风雪等极端天气增多,病、虫、鼠害发生日趋频繁。严重威胁到草原生态安全,影响草原畜牧业生产和牧民增收,成为制约草原地区特别是牧区经济社会持续健康发展的瓶颈。五是南方草原确权任务艰巨。南方省区承包草原比例不足20%,甚至有个别省份尚未开展草原承包工作。部分南方省区对草原重要性认识不够,推进草原确权工作积极性不高。

三、加强草原保护建设利用的必要性

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了全面建设小康社会新的目标要求和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。加强草原保护建设利用,是实现“十三五”新目标和落实发展新理念的必然要求。

(一)加强草原保护建设利用是实现创新发展的生动实践

创新是发展的第一动力,是推进农业现代化的重要引领。加强草原保护建设利用,有助于实现从“生产功能为主”到“生产生态有机结合、生态优先”的理念创新,从散户为主的小农经济到合作社、现代家庭牧场等为主的经营方式创新,从草原畜牧业到草牧业的产业体系创新,是推动走粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合的农业现代化道路的重要实践。

(二)加强草原保护建设利用是实现协调发展的战略举措

草原多分布在边疆地区、少数民族地区和贫困地区。全国70%以上国家扶贫开发重点县、70%的贫困人口、70%以上少数民族人口分布在草原区,经济社会发展相对滞后。加强草原保护建设利用,发展特色优势产业,对于促进草原地区经济社会快速发展,巩固民族团结,维护边疆稳定,促进区域协调发展具有重要意义。

(三)加强草原保护建设利用是实现绿色发展的必然选择

绿色发展的理念要求为人民提供更多的优质生态产品,走生态良好的文明发展道路。我国草原面积约60亿亩,占国土面积的2/5,具有涵养水源、保持土壤、防风固沙、固碳储氮、净化空气以及维护生物多样性等重要生态功能,是我国重要的生态屏障和生态文明建设的主战场。加强草原保护建设利用,恢复草原植被,改善草原生态,有助于提供更多优质生态产品,为走生态良好的文明道路奠定坚实基础。

(四)加强草原保护建设利用是实现开放发展的重要依托

开放是国家繁荣发展的必由之路。推进“一带一路”建设是构建对外开放新格局的重要战略。新疆、青海、甘肃、宁夏等草原省区是“一带一路”的重要节点。加强草原保护建设利用,与沿线国家开展草原防灾减灾、草原资源保护利用等生态环境保护重大项目合作,是推进“一带一路”倡议的重要内容。同时,实施对外开放战略也需要积极承担国际责任和义务。加强草原保护建设利用,治理退化草原,也是应对气候变化的重要举措。

(五)加强草原保护建设利用是实现共享发展的有效途径

共享发展的理念强调,要使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,实现全体人民共同迈入小康社会。草原地区贫困人口比较集中,农牧民收入与全国平均水平有较大差距,是实现全面小康的重点和难点。草原畜牧业收入是农牧民收入的主要来源,加强草原保护建设利用,可以有效推动草原地区生产方式和牧民生活方式转变,促进草牧业发展,拓宽农牧民增收渠道,增加农牧民收入,实现共同富裕和人与自然和谐健康发展的目标。

四、指导思想、基本原则和目标任务

(一)指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,落实加快农业供给侧结构性改革的部署,坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针,建立草原分区治理体系,健全草原生态文明制度体系,完善草原政策项目体系,加快改善草原生态,积极推进草牧业发展,培育牧区发展新动能,推动形成草原地区生态改善、生产发展、农牧民富裕的良好局面。

(二)基本原则

一是保护优先,加快恢复。建立草原生态文明制度体系,落实好草原保护建设利用政策项目,让透支的草原得到休养生息,提高草原生态环境质量,为社会持续提供更优质的生态产品。

二是科学规划,分区治理。根据不同地区草原的特点,将全国草原划分为四大区域,有针对性地明确各区域的主攻方向和建设任务,分区域推进草原保护建设工作。

三是因地制宜,综合施策。立足各地区草原类型、生态环境特征、草牧业发展现状等客观实际,通过综合采取自然恢复、工程恢复等有针对性的对策措施,确保草原保护建设取得实效。

四是突出重点,分步实施。草原保护建设利用涉及的草原面积大、地区广、内容复杂,工作量比较大,需要突出重点,有计划、分步骤实施,形成以点带面、有序推进的工作格局。

(三)目标任务

2020年,全国草原退化趋势得到有效遏制,草原生态明显改善,草原生产力稳步提升,草原科学利用水平不断提高,草原畜牧业因灾损失明显降低,草原基础设施建设得到强化,农牧业和经济结构进一步优化,草牧业发展取得新成效,农牧民收入不断提高。

——草原生态功能显著增强。草原综合植被盖度达到56%划定基本草原面积36亿亩,改良草原达到9亿亩。涵养水源和固碳储氮的能力明显提高。

——草原生产能力稳步提升。全国天然草原鲜草总产量达到10.5亿吨;人工种草保留面积达到4.5亿亩;牧草种子田面积稳定在145万亩,优质牧草良种繁育基地达到35个。

——草原科学利用水平不断强化。草原禁牧面积控制在12亿亩以内,休牧面积达到19.44亿亩,划区轮牧面积达到4.2亿亩。重点天然草原平均牲畜超载率不超过10%,基本实现草畜平衡。县、乡、村三级草原管护体系明显增强。

——草原灾害防控能力明显提高极高和高火险市(县)草原防火物资储备库(防火站)建设覆盖率达到100%,草原火灾24小时扑灭率95%,易灾区能繁母畜标准化暖棚建设率60%;草原鼠虫害短期预报准确率达到90%以上,鼠害生物防治比例提高到85%,虫害生物防治比例达到60%。草原雪灾和旱灾防控能力得到提升。

——草原基础设施日益完善。全国累计草原围栏面积达到22.5亿亩,牧区新建牲畜棚圈、储草棚和青贮窖100万户,新建50个草原自然保护区,续建5个草原自然保护区。

专栏  草原保护建设利用“十三五”主要目标

类 别

指 标

2015

2020

年均增速〔累计〕

草原生态功能

全国草原综合植被盖度(%

54

56

2

基本草原面积(亿亩)

35.4

36

0.6

改良草原面积(亿亩)

2.8

9

26.3%

草原生产能力

天然草原鲜草总产量(亿吨)

10.28

10.5

0.22

人工种草保留面积(亿亩)

2.0

4.5

17.6%

牧草种子田面积(万亩)

133

145

12

优质牧草良种繁育基地

30

35

5

草原科学利用

水平

草原禁牧面积(亿亩)

15.8

12

--

草原休牧面积(亿亩)

7.0

19.44

22.7%

草原划区轮牧面积(亿亩)

1.2

4.2

28.5%

重点天然草原平均牲畜超载率(%

13.5

10

--

草原灾害防控

能力

极高和高火险市县防火物资库(防火站)覆盖率(%

50

100

50

草原火灾24小时扑灭率(%

90

95

5

草原火灾受害率(‰)

3

3

--

重特大草原火灾发生率(%

3

3

--

易灾区能繁母畜标准化暖棚建设率(%

50

60

10

草原鼠虫害短期预报准确率(%

80

90

10

草原鼠害生物防治比例(%

82

85

3

草原虫害生物防治比例(%

57

60

3

草原基础设施

水平

草原围栏(亿亩)

15.3

22.5

8%

牧区新建牲畜棚圈、储草棚和青贮窖(万户)

--

100

--

草原自然保护区(新建)(个)

--

50

--

草原自然保护区(续建)(个)

--

5

--

 五、建立草原分区治理体系

根据我国草原的资源禀赋特点、草原畜牧业发展水平、存在的主要问题和保护建设利用需要,科学划分草原区域,实施分区治理。

(一)区域布局

将我国草原划分为北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区、东北华北湿润半湿润草原区和南方草地区四大区域。

                    

全国草原保护建设利用分区示意图

(二)分区治理目标任务

依据不同区域的功能定位,确定主攻方向和目标任务,采取不同的治理措施,推进草原生态系统保护与修复,提升草原生态系统稳定性和生态服务功能,筑牢生态安全屏障,促进区域经济社会协调发展。

1.北方干旱半干旱草原区

基本情况:该区位于我国西北、华北北部以及东北西部地区,涉及河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏和新疆等10个省(区),是我国北方重要的生态屏障。共有草原面积23.99亿亩。该区气候干旱少雨,年降水量一般在400毫米以下,降水分布不均,部分地区低于50 毫米。冷季寒冷漫长,暖季干燥炎热,水分蒸发量大,一般为降水量的几倍或几十倍。该区以荒漠化草原为主,生态系统十分脆弱。长期以来,由于重利用轻管护,超载过牧、滥采乱挖等问题较为严重,鼠虫害发生频繁,导致草原严重退化、沙化和盐碱化,水土流失和风沙危害日趋严重,是我国主要的沙尘源。该区也是我国主要的草原高火险区。

目标任务:重点治理退化草原,恢复草原植被,改善草原生态,提高草原生产能力,促进农牧民脱贫致富。实施退牧还草、京津风沙源治理、新一轮退耕还林还草、农牧交错带已垦草原治理、草业良种和草原防灾减灾等工程,全面落实草原生态保护补助奖励政策。到2020年,累计草原围栏面积达到13.35亿亩,人工种草保留面积达到1.95亿亩,改良草原面积达到4.58亿亩;禁牧面积6.8亿亩,休牧面积12.6亿亩,划区轮牧面积2.7亿亩;新建草原自然保护区20处;初步建立较为完善的草原灾害防控体系。

2.青藏高寒草原区

基本情况:该区位于我国青藏高原,涉及西藏、青海全境及四川、甘肃和云南部分地区,是长江、黄河、雅鲁藏布江等大江大河的发源地,是我国水源涵养、水土保持的核心区,享有中华民族“水塔”之称,也是我国生物多样性最丰富的地区之一。有草原面积20.86亿亩。该区草原主要分布在海拔3000米以上,空气稀薄,气候寒冷,无霜期短。该区域以高寒草原为主,生态系统极度脆弱,牧草生长期短,产草量低。由于超载过牧、乱采滥挖草原野生植物、无序开采矿产资源等因素影响,加之自然条件恶劣,鼠虫害和雪灾发生严重,致使草原植被盖度降低,草原退化,涵养水源功能减弱,大量泥沙流失,直接影响江河中下游的生态环境和经济社会可持续发展。

目标任务:修复草原生态系统,恢复草原植被,维护江河源头安全,保护生物多样性,改善农牧民生产生活条件。重点实施退牧还草、草原防灾减灾、草原自然保护区建设等工程,大力实施草原生态保护补助奖励政策,加大对“黑土滩”等退化草原的治理力度。到2020年,累计草原围栏面积达到9亿亩,人工种草保留面积达到0.45亿亩,草原改良面积达到2.7亿亩;禁牧面积4.6亿亩,休牧面积6.3亿亩,划区轮牧面积1.2亿亩;新建草原自然保护区15处;草原鼠虫害等灾害得到有效遏制。

3.东北华北湿润半湿润草原区

基本情况:该区主要位于我国东北和华北地区,涉及北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南和陕西等10省(市)。共有草原面积4.44亿亩。该区水热条件较好,年降水量一般在400毫米以上,是我国草原植被覆盖度较高、天然草原品质较好,产量较高的地区,也是草地畜牧业较为发达的地区,发展人工种草和草产品加工业潜力很大。该区草原主要分布在农牧交错带,开垦比较严重,水土流失加剧,沼泽草地面积大幅度减少,部分地区草原盐碱化、沙化。

目标任务:加强草原监督管理,遏制乱开滥垦、乱采滥挖等违法行为。大力推广人工种草,积极发展草产业,拓宽农牧民增收渠道。重点实施风沙源治理、农牧交错带已垦草原治理、新一轮退耕还林还草、草地开发利用等工程和草原生态保护补助奖励政策,完善草原灾害防控基础设施。到2020年,人工种草保留面积达到1.2亿亩,草原改良面积达到0.9亿亩,禁牧面积0.4亿亩,新建草原自然保护区7处,初步建立较为完善的草原灾害防控体系。

4.南方草地区

基本情况:该区位于我国南部,涉及上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州和云南等15省(市、区)。共有草原面积9.63亿亩。该区气候温暖,水热资源丰富,年降水量一般在1000毫米以上,牧草生长期长,产草量高。该区草资源开发利用不足,垦草种地问题突出,部分地区草地石漠化严重,水土流失加剧。

目标任务:合理开发利用草地资源,积极发展草地农业和草食畜牧业。加快岩溶地区石漠化草地治理,恢复植被,减少水土流失。重点实施岩溶地区石漠草地综合治理、新一轮退耕还林还草和南方现代草地畜牧业推进行动等工程和草原生态保护补助奖励政策。到2020年,累计草原围栏面积0.15亿亩,人工种草保留面积达到0.9亿亩,草原改良面积达到0.82亿亩;禁牧面积0.2亿亩,休牧面积0.54亿亩,划区轮牧面积0.3亿亩;新建草原自然保护区8处。

六、健全草原生态文明制度体系

按照《推进草原保护制度建设工作方案》要求,认真落实,积极探索,不断完善,全面建立起权属明晰、保护有序、评价科学、利用合理、监管到位的草原生态文明制度体系,促进草原实现休养生息、永续发展。

(一)草原产权制度

——草原承包经营制度。坚持“稳定为主、长久不变”和“责权清晰、依法有序”的原则,依法赋予广大农牧民长期稳定的草原承包经营权,稳定完善现有草原承包关系,规范承包工作流程,完善草原承包合同,颁发草原权属证书,加强草原确权承包档案管理,健全草原承包纠纷调处机制,扎实稳妥推进承包确权登记试点,实现承包地块、面积、合同、证书“四到户”。

——全民所有草原资源分级行使所有权制度。结合全国主体功能区规划,按照生态功能重要程度对国有草原资源空间进行划分,草原重点生态功能区明确由中央政府行使所有权,其他草原区域明确由地方政府行使所有权,提出全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资产清单,并进行分级管理。

——全民所有草原资源资产有偿使用制度。依据产权、市场配置、地租、制度变迁和生态经济学等基础理论,认真分析国有草原使用管理现状与存在的问题,研究国有草原有偿使用、有偿流转的客观实现途径,建立健全国有草原有偿使用管理政策制度,并积极推动落实。

(二)草原保护制度

——草原生态空间用途管制制度。统筹协调草原生产、生活、生态空间,严守生态保护红线,明确草原用途管制的目标任务和基本要求。采取严格保护、区域准入、用途转用、审批管理和修复提升等手段,加强草原保护、减轻利用活动对草原的占用和扰动,恢复草原生态。

——基本草原保护制度。推动出台基本草原保护条例,依法划定和严格保护基本草原,实行基本草原用途管制、征占用总额控制等制度,加强监督检查,强化基本草原管理,确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。

——草原生态补偿机制。完善财政支持与生态保护成效挂钩机制,有效调动全社会参与草原生态环境保护的积极性,加快草原生态文明建设步伐。

(三)草原监测预警制度

——草原动态监测预警制度。推动开展草原资源调查,逐步完善草原生态文明目标监测评价体系,综合运用地面监测观测、3S技术等方法,结合草原地区气象信息,对草原基本情况、草原生态状况、草原关键生长期植被生长状况、草原自然灾害和生物灾害情况等进行动态监测预警,及时提供动态监测和预警信息服务。

——草原承载力监测预警机制。通过地面调查、数据统计、3S技术等方法,在完善和参照相关标准的基础上,科学测算全国或某一区域天然草原产草量、合理载畜量、实际载畜量和超载率等数据指标,分析草地资源的实际承载水平,为合理利用天然草原、因地制宜地制定草原保护政策提供支撑。

——草原生态价值评估制度。以“草原类型→健康状况→实物量→价值量”为技术路线,制订主要草原类型生态价值评估技术规程,建立完善草原生态价值评估制度,全面开展各草原类型健康状况年度监测,建立主要草原类型健康指数评价体系,估算草原固土、保水、固碳、供氧等生态产品与服务价值量,综合评估草原生态价值。

(四)草原科学利用制度

——禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度。对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原,生态脆弱区的草原和重要水源涵养区的草原实行禁牧、休牧制度。继续实施草原生态保护补助奖励政策,对纳入政策范围的草原给予禁牧补助和草畜平衡奖励,实行禁牧、划区轮牧或轮刈等措施,防止过度利用,切实减轻天然草原承载压力,实现草原休养生息和永续利用。

——草原类国家公园体制。借鉴国内外国家公园建设管理经验,系统分析我国草原自然保护区建设管理体制机制存在的问题,推动建立草原类国家公园建设管理体系。探索草原类国家公园建设的指导思想、任务、目标、思路和原则,

(五)草原监管制度

——草原资源资产负债表。紧跟自然资源资产负债表编制试点进展,确定编制草原资源资产负债表方案,建立草原资源资产专业统计制度,依据不同类型草原水源涵养、水土保持、固碳储氮等生态作用和价值,真实反映草原生态“家底”变化情况。

——领导干部草原自然资源资产离任审计制度。建立领导干部草原资源资产离任审计指标体系,区别对待自然与人为因素影响,客观反映草原保护建设利用成效和工作业绩,提出离任审计建议。

——草原生态环境损害评估和赔偿制度研究确定草原生态环境损害的评估主体、评估办法、赔偿范围、赔偿对象以及实施途径等,从制度层面破解当前草原生态环境损害赔偿制度不完善、破坏草原违法成本低的难题。

——草原生态保护建设成效评价制度。引入第三方评价机构,建立健全草原生态保护建设成效评价指标体系,完善评价方法,开展动态评价考核工作,全面评价草原政策项目目标实现情况。根据评价结果,进一步提高草原生态保护建设政策项目的管理水平,提升政策项目实施效果。

七、完善草原保护建设利用政策项目体系

从生态保护建设、开发利用和防灾减灾三个方面,实施一批草原保护建设利用重点政策项目,不断提升草原生态保护、科学利用和防灾减灾的能力和水平。

(一)草原生态保护建设政策项目

——草原生态保护补助奖励政策。继续在内蒙古、四川、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆和河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江等13省(自治区)以及新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局实施草原补奖政策。在内蒙古等8省区实施禁牧补助、草畜平衡奖励和绩效评价奖励;在河北等5省实施一揽子政策和绩效评价奖励,补奖资金可统筹用于国家牧区半牧区县草原生态保护建设。扩大实施范围,构建和强化京津冀一体化发展的生态安全屏障。通过实施草原补奖政策,促进草原生态环境稳步恢复、牧区经济可持续发展、农牧民增收,为加快建设生态文明、全面建成小康社会、维护民族团结和边疆稳定作出积极贡献。

——退牧还草工程。继续在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、贵州等13省区及新疆生产建设兵团实施退牧还草工程,将这些省区面积较大、退化严重的县区纳入治理范围。实施草原围栏、退化草原改良、人工饲草地建设、舍饲棚圈建设、黑土滩治理、毒害草治理等内容,推进禁牧休牧划区轮牧和草畜平衡措施,减轻天然草原放牧压力,加快恢复草原植被,推进草原畜牧业生产方式转变,促进草原生态和畜牧业协调发展。

——京津风沙源治理工程。继续在北京、河北、山西、内蒙古、陕西等5省(自治区、直辖市)实施京津风沙源治理工程。实施人工饲草基地、围栏封育、飞播牧草、草种基地、牲畜棚圈、青贮窖、贮草棚等建设内容,遏制沙化土地扩展趋势,明显改善草原生态环境、基本建成京津地区绿色生态屏障,进一步减轻京津地区风沙危害,促进草原资源得到合理利用,全面实现草畜平衡,推动草原畜牧业转型升级。

——岩溶地区石漠化综合治理工程。继续在湖北、湖南、广西、重庆、四川、云南、贵州等7省(自治区)实施岩溶地区石漠化综合治理工程。安排人工草地、草种基地、青贮窖等建设内容,着力恢复草原植被,全面提升草原自然生态服务功能,大力推进草食畜牧业发展,加快构建人与自然和谐发展的新局面。

——新一轮退耕还林还草工程。继续在25度以上陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地以及严重沙化耕地实施退耕还林还草工程,提高草原植被盖度,恢复草原生态,进一步加快水土流失和土地沙化治理步伐。

——农牧交错带已垦草原治理工程。继续在河北、山西、内蒙古、甘肃、宁夏和新疆等6省(自治区)实施农牧交错带已垦草原治理工程,治理已垦草原1750万亩。建植多年生人工草地,引导配套建设饲草贮藏库、推广应用饲草播种加工贮运机械等措施,提高治理区植被覆盖率和饲草生产、储备、利用能力,保护和恢复草原生态,促进农业结构优化,实现当地“生态、生产、生活”三生共赢和可持续发展。

——草原自然保护区建设工程。推动新建50个草原自然保护区和续建5个草原自然保护区,重点保护一批草原生物多样性丰富区域、典型生态系统分布区域和我国特有的、珍稀濒危的、开发价值高的草原野生物种。优先建设纳入《全国草原保护建设利用总体规划》范围内的草原自然保护区,主要建设内容包括管护、办公和生活设施,购置交通、通讯、科研、监测、宣传与教育设备等。

(二)草原合理开发利用政策项目

——现代种业提升工程草种项目。继续实施现代种业提升工程草种项目,通过建设种质资源中期库、种质资源圃,提升牧草种质资源保护利用能力;建设牧草育种创新基地,提升牧草育种创新能力;建设牧草区域性品种试验站,提升牧草品种审定科学化水平;建设牧草良种繁育基地,提升牧草良种生产和供应能力。

——南方现代草地畜牧业推进行动。继续实施南方草地畜牧业推进行动,开展天然草地改良、优质稳产人工饲草地建植、标准化集约化养殖基础设施建设、草畜产品加工设施设备建设和技术培训服务等,保护生态环境,合理开发利用南方草山草地资源,推动南方现代草地畜牧业发展,开辟南方肉牛肉羊产业带,促进农民增收。

——粮改饲项目。将粮改饲范围扩大到整个“镰刀弯”地区和黄淮海玉米主产区,坚持以养定种、因地制宜,合理确定粮改饲面积、品种,持续加强饲草料生产规模化、产业化,提升饲草质量水平,推动农业结构调整,实现“粮、经、饲(草)”三元结构协调发展。

——振兴奶业苜蓿发展行动。继续在苜蓿优势产区和奶牛主产区实施振兴奶业苜蓿发展行动,建设高产优质苜蓿示范基地,促进草畜配套,为奶牛提供优质苜蓿产品。

——草牧业发展试验试点工程。推动启动实施该工程,通过建设一批标准化规模化的草种和草产品生产基地,集中解决草牧业发展中优质饲草供应不足的瓶颈,夯实产业发展基础,推进牧区生产方式转型升级;打造一批效益好、技术精、示范带动能力强的现代草业生产经营主体,推动形成草原生态环境好、产业发展优势突出、农牧民收入水平高的现代草牧业生产经营新格局。

——草原畜牧业转型示范工程。推动启动该工程,通过建设家庭示范牧场、合作示范牧场、饲草示范基地、良种繁育体系、草原畜牧业综合服务,加快草原保护建设步伐,推进草原畜牧业转型发展。

——农区草地开发利用工程。推动在南方草地区的安徽、福建、江西、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南等9(),东北华北湿润半湿润草原区的河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西等8省,以及位于北方干旱半干旱草原区的山西部分地区启动实施农区草地开发利用工程,开展天然草地改良、人工种草、草田轮作等建设,保护生态环境,提高草地生产力,促进草产品加工业和草牧业发展。

(三)草原防灾减灾与支撑保障政策项目

——草原防灾减灾工程。推动在全国重点草原灾害易发频发高发区启动实施草原防灾减灾工程,建设草原防灾减灾监控信息系统,建立健全国家重点区域监测预警网络,实现对草原火灾、雪灾、生物灾害的监测、预警、灾情评估、应急指挥,增强草原灾害综合防控能力。采取有效措施,切实做好青藏高原区草原鼠害防控和鼠荒地综合治理工作。

——草原监理监测体系建设工程。推动启动该工程,草原执法基础设施建设以完善交通、通讯、办案取证以及宣传培训设施设备为主要内容,改善各级草原执法机构的执法装备条件,增强执法监督手段,提高草原违法案件查处率,有效保护草原资源和生态环境,维护农牧民合法权益。建设国家级草原固定监测点,填补相关监测区域和指标空白,全面提升草原监测数据采集能力。完善国家---县草原资源与生态监测网络,建立健全草原资源与生态监测与评价体系。组织开展草原承载力监测评价与草原禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡执行效果考核评价。

——牧区水利工程。推动在内蒙古中部、新疆北部、青海三江源区及环青海湖、甘肃南部、四川北部等草原生态恶化的牧区,通过采取“大、中、小、微”并举,“蓄、引、提、节”结合的方式,合理开发利用水资源,优化配置和节约保护水资源,优先对现有工程进行续建配套节水改造,确保工程发挥最佳效益。

——金融扶持草牧业发展政策。推动建立完善草原保险、贷款和融资担保制度。设置并推广草牧业大型机具、设施、草种制种、畜牧业和草场遭受灾害损失等保险业务。探索推进“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、动态调整”的牧户信贷新模式。推广以草牧业机械设备、运输工具、承包草原收益权为标的的新型抵押担保方式。积极创新保险产品、金融产品和贷款服务、抵(质)押担保方式和融资工具,进一步提升草牧业发展的金融支持力度和水平。

八、保障措施

(一)强化组织领导。各级政府要从实现全面建成小康社会目标的高度,按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,深刻认识本规划的重要意义,切实加强组织领导,建立健全规划实施的目标责任制,做到认识到位、责任到位、措施到位,加大工作力度,确保规划从蓝图变成现实。

(二)强化政策支持。各级政府要在政策创设、规划选址、项目报批、用地保障、资金安排等各方面给予充分支持,加快重点工程项目落地。出台饲草运输绿色通道等政策,降低草产品流通成本,促进草牧业健康发展。大力推进草牧业领域政府和社会资本合作(PPP)模式,提升草牧业投资整体效率与效益。运用好“互联网+”等手段,提高草牧业生产、经营、管理和服务水平。

(三)强化依法治草。贯彻落实全面推进依法治国有关加强立法、严格执法的新要求,落实《草原法》,完善相关规章制度,为草原保护建设利用工作提供更加有力的法制保障。加强对草原征用使用审核审批的监管,严格控制草原非牧使用。加强草原执法监督和管护员队伍建设,依法查处草原违法案件,巩固草原生态保护建设成果。

(四)强化科技支撑。坚持用先进科学技术指导草原保护建设,加强重大、关键技术的科技攻关,注重先进科研成果的转化和应用。提升牧草良种覆盖率和自育草种市场占有率,推广人工种草、草田轮作、草畜配套、草地改良、天然草原保护与可持续利用、草原灾害综合防控等实用技术和机械设备。

(五)强化宣传引导。大力宣传草原保护建设在推进生态文明建设方面的重要地位和作用,弘扬爱草、护草、种草的绿色发展理念,努力营造全社会关心支持草原保护建设的良好氛围。当前,要着力推进树立大农业发展观念,把草原保护建设与农业结构调整、畜牧业发展紧密结合起来,推动粮经饲统筹、农牧渔结合、种养加一体化发展。

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