美国新农业法的主要内容分析
第二部分 美国新农业法的主要内容分析
美国新农业法在5月13日布什总统签署后正式生效。新法案的核心内容是增加对农业的补贴,尤其是产品和价格补贴,从而直接有违世贸组织的精神,违背贸易自由化的潮流,引起了许多国家的关注、不满和抗议。以下对美国新农业法的主要内容及其影响意义做一分析。
第一章 农产品计划
(一)新法案的主要内容
美国新农业法的正式名称为《2002年农场安全与农村投资法案》(The Farm Security and Rural Investment Act of 2002,以下简称新法案),生效期直到2007年,共6年。新法案获得了国会两院和两党的共同支持,众议院以280对141票通过,参议院以64对35票通过。
新法案决定在1996年农业法的基础上,增加对农业的投入和补贴。根据美国农业部门估算,按照1996年农业法规定,2002年到2007年6年期间的各项农业补贴约为666亿美元,新法案在此基础上又增加了519亿美元,总计6年达1185亿美元(表1)。如果按10年推算,则按原来计划为1073亿美元,新增加828亿美元,合计1900亿美元,平均每年190亿美元。
表1 美国农业部估算的农业补贴支出 亿美元
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
合计 |
1996年法案计划额 |
174 |
116 |
108 |
98 |
87 |
83 |
666 |
2002年新法案增加额 |
34 |
103 |
114 |
105 |
87 |
76 |
519 |
合计 |
208 |
219 |
222 |
203 |
174 |
159 |
1185 |
注:美国农业部通过商品信贷局的支出,不包括食品券计划等。
资料来源:美国农业部网站。
新法案包括十个方面,分别为:商品计划(即对产品的补贴)、生态保护、贸易(即出口补贴)、营养计划(即食品消费补贴)、信贷、农村发展、研究、森林、能源、杂项等(表2)。
表2 美国农业新法案的主要内容
支出项目 |
6年增加预算额 亿美元 |
商品计划:产品包括:玉米、高粱、大麦、燕麦、小麦、大豆、油料、棉花、水稻、奶类、花生、糖、羊毛和马海毛、蜂蜜、苹果、干豆类;措施包括:直接收入补贴、保护性收购和差价补贴。 |
290* |
生态保护:湿地保护、草地保护、野生动物保护、水资源保护、小流域治理、沙漠湖保护等。 |
171 |
贸易:出口信贷和信贷保证、食品援助等。 |
11 |
营养计划:对学生午餐、食品券和其它对贫困人口的食物补贴。 |
64 |
信贷:对新农民购买和建设农场的贷款 |
10* |
农村发展:边远地区的电视网、农村宽带网、农民生产者加工企业补贴、农村消防队培训、农村饮用水等。 |
10 |
研究:农业研究和推广 |
13 |
森林:对非工业性的私人林主保护森林持续发展的资助。 |
1 |
能源:生物能源和可再生能源的研究、生产与购买补贴。 |
4 |
杂项:原产国标识规定、家庭农场破产保护等。 |
7* |
注:* 为美国农业部门的估测。
大部分项目都在法案中确定了补贴数额,没有明确量化数额的有三项:商品计划、对新农民的信贷、杂项。商品计划的实际支出额与相关产品市场价格的变化有关,无法事先精确测定,但法案对重要的政策价格和补贴幅度进行了量化规定,因此对补贴支出额可以进行估测;信贷和杂项也有不确定性,因此也是估测数。从表2中可以看出,商品计划居首要地位,占总增加补贴支出的50%。其次是生态保护,新增加补贴支出占总增加额的30%。
就政策支出的性质而言,商品计划项目中既包含有绿箱政策支出,也包含黄箱政策补贴。生态保护、营养计划、农村发展、研究、森林、能源等项目属于绿箱政策。对新农民的信贷也可以作为结构调整补贴,列入绿箱政策。贸易支出项目不属于国内支持,而属于出口补贴和出口信贷。
新法案引起了世界各国的不满和抗议,主要有三个方面原因。一是认为美国大幅度增加农业补贴额,虽说不一定违背世贸组织规则,但是肯定与世贸组织的精神相背。二是产品补贴涵盖的范围扩大,除了原来的粮棉等产品之外,又增加了大豆、油料、花生、羊毛、马海毛、蜂蜜和其它干豆类等。三是补贴方法改变,由原来的以绿箱为主转变为以黄箱补贴为主。这三个方面基本上也是新法案的主要特点。
(二)新法案中的产品补贴原理与补贴幅度
世界各国对美国新农业法不满根本原因在于,新法案增加了对农产品的补贴,将直接增强美国农产品的国际竞争力,使得美国农产品能够以更低的价格向世界市场出售,从而既对主要农产品出口国造成威胁,减少这些国家产品的市场份额,也对农产品的进口国造成压力,不利于这些国家本国农业的发展。为更好地理解这一点,就要对美国新农业法中商品计划的新特点进行分析。
美国对农产品的补贴可谓源远流长,已经有70年的历史了。补贴的具体方式和方法发生过很多变化,但基本原理没有超出三种类型。一是支持性收购,与我国的粮食保护价收购类似,只不过在具体操作方式上有一些变化。例如,农民在按支持性价格(即贷款率)将粮食抵押给国家,获得贷款收入;如果后来的市场价格始终低于贷款率,则农民可以放弃抵押给国家的粮食,而不需要偿还贷款,贷款收入就成了销售收入;如果后来市场价格发生了上升,农民还可以把粮食再要回来,拿到市场上去卖,而把原来所获贷款收入加上适当的利息还给国家。二是差价补贴,原理是事先确定一个目标价格(名称可能不同),然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。三是脱钩补贴,这是1996年以来新实行的办法。补贴数额只与基期(1991年-1995年)的产品种类、面积和单产有关,而与现在的种植产品种类、产量和价格均没有直接关系。
新法案的产品补贴在实质上,也是由上述三个部分构成的,只是在叫法上有些不同。第一项称为“营销援助贷款和贷款差价支付”(Marketing assistance loan and loan deficiency payment)。这是延续原来的做法。新法案中对各种产品规定了新的贷款率(loan rate),这是每一单位(一般是蒲式耳)农产品做抵押可以从国家获得的贷款额。贷款率在作用上相当于保护价格,因为农民可以按照贷款率水平,将产品抵押给国家,获得贷款收益。如果市场价格低于贷款率,农民就可以放弃抵押产品,而不需要偿还贷款。而如果在抵押贷款以后,市场价格变得高于贷款率,那么农民还可以将已经抵押的产品要回出售,并偿还贷款及相应的利息。这就是“营销贷款援助”政策。由于在历史上,常常发生市场价格长期低于贷款率的情况,农民要钱不要产品,导致国家(具体执行机构是商品信贷公司)的大量库存。为了解决这个矛盾,又采取了变相措施:当市场价格低于贷款率的时候,农民不必将粮食抵押给国家,而是继续拿到市场上去出售;对于市场价格低于贷款率的部分,国家予以补贴。这样做,市场价格仍然由供求关系决定;国家没有库存,减少损失;而农民的收入也保持在贷款率水平上没有减少。这就是所谓的“贷款差价支付”。在实际操作上,市场价格的确定因地、因时、因质量而不同,是由美国农业部确定的,主要的根据是市场供求情况,相当于代表性市场价格,但是在称呼上不是市场价格,而叫“贷款偿还率”(Loan repayment rate)。从以上可以看出,“营销援助贷款和贷款差价支付”与当年的生产产品类型、数量和市场价格直接相关,因此属于黄箱政策范畴。新法案与1996年法案的主要区别是:提高了除大豆之外的大部分产品的贷款率,并新增加了一些产品,包括花生、羊毛、马海毛、蜂蜜、各种干豆类等。在实施“反周期支付”措施的条件下,“贷款差价支付”的作用有点象叠屋架床。其实,只要确保反周期支付的预算,完全可以不需要贷款差价补贴这一措施。新法案确定的贷款率如表3所示。
表3 新法案确定的贷款率
产品 |
单位 |
2002-2003 |
2004-2007 |
小麦 |
美元/蒲式耳 |
2.80 |
2.75 |
玉米 |
美元/蒲式耳 |
1.98 |
1.95 |
高粱 |
美元/蒲式耳 |
1.98 |
1.85 |
大麦 |
美元/蒲式耳 |
1.88 |
1.33 |
燕麦 |
美元/蒲式耳 |
1.35 |
1.35 |
陆地棉 |
美元/磅 |
0.52 |
0.52 |
长绒棉 |
美元/磅 |
0.7977 |
0.7977 |
大米 |
美元/100磅 |
6.50 |
6.50 |
大豆 |
美元/蒲式耳 |
5.00 |
5.00 |
其它油料(油菜、向日葵等) |
美元/磅 |
0.096 |
0.093 |
分级羊毛 |
美元/磅 |
1.0 |
1.0 |
未分级羊毛 |
美元/磅 |
0.4 |
0.4 |
马海毛 |
美元/磅 |
4.2 |
4.2 |
蜂蜜 |
美元/磅 |
0.6 |
0.6 |
干豌豆 |
美元/100磅 |
6.33 |
6.22 |
干扁豆 |
美元/100磅 |
11.94 |
11.72 |
鸡豆 |
美元/100磅 |
7.56 |
7.43 |
花生 |
美元/吨 |
355.00 |
355.00 |
农民可以获得的第二项产品补贴是“直接支付”(或称直接补贴 Direct payment),即所谓的“不挂钩补贴”,也是延续原来法案的做法。直接支付额为“支付率”(Payment rate)与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种产品的支付率已经在新法案中明确确定。支付面积是农场基期种植面积的85%。新法案确定的基期面积是1998年-2001年四年的平均值。支付单产是指1995年确定的水平;新增加的大豆和其它油料的支付单产根据该农场1998年-2001年四年平均值乘以一个系数,该系数是全国大豆和其它油料作物1980年-1985年平均单产与1998年-2001年平均单产之积。支付面积和支付单产一经确定,便保持不变,与以后每年的生产情况无关,也与市场价格无关。这也就是“不挂钩”的含义。这项政策是1996年实行的政策的延续,本来是属于绿箱政策的。但是,由于基期面积由以前的1991年-1995年平均值更新为1998年-2001年平均值,因此,对生产可能生产一定的影响,因为农民可以预期基期面积的定期调整,从而不再是完全不挂钩的了。当然,这种影响比起直接的价格补贴,要远远为小。这项政策中支付面积和单产的设计较为复杂,带有一定的人为性,例如85%的面积系数。实际上,完全可以通过调整支付率来简化计算。新法案同原法案相比,新增加了大豆、花生和其它油料作物,同时提高了原有产品的直接支付率。新法案确定的直接支付率如表4所示。
表4 新法案确定的直接支付率
产品 |
单位 |
直接支付率 |
小麦 |
美元/蒲式耳 |
0.52 |
玉米 |
美元/蒲式耳 |
0.28 |
高粱 |
美元/蒲式耳 |
0.35 |
大麦 |
美元/蒲式耳 |
0.24 |
燕麦 |
美元/蒲式耳 |
0.024 |
陆地棉 |
美元/磅 |
0.0667 |
大米 |
美元/100磅 |
2.35 |
大豆 |
美元/蒲式耳 |
0.44 |
其它油料 |
美元/蒲式耳 |
0.008 |
花生 |
美元/吨 |
36.00 |
农民有可能得到的第三项产品补贴是“反周期支付”(Counter-cyclical payment)。反周期应当是反周期性价格波动之意。单位产品的反周期支付由两个价格之差决定的:一是目标价格,新法案中对各种产品的目标价格水平做出了明确规定;在理论上,这个价格被认为是较为理想合理的价格。二是“有效价格”(Effective price)。新法案中对有效价格的界定是:当市场价格高于贷款率时,有效价格等于全国平均市场价格与直接支付之和;当市场价格低于贷款率时,有效价格等于贷款率与直接支付之和(实际上即为市场价格、营销差价支付与直接支付之和)。全国平均市场价格与直接支付之和(即有效价格)等于或大于目标价格的情况时,不进行反周期支付,因为这时农民的收益已经达到或超过了目标价格。反周期支付的存在,在理论上使得农民的实际所得之和为目标价格,只不过在不同的市场条件下,收入的组成部分有所不同。一个农民可以获得的总反周期支付等于单位产品反周期支付额与支付面积和支付单产之乘积。其中的支付面积与支付单产的确定与直接支付相同,是根据基期情况确定的,而单位产品支付额则与当年的市场价格情况直接相关。这种很特殊的机制,是由反周期支付的渊源所决定的。反周期支付是由1998年到2001年实行的“市场损失援助”(Market loss assistance)政策演变而来的。市场损失援助政策本身是由于实际市场价格发展情况与美国决策者原来的预期不相符合而产生的。1996年美国农业法出台时,时逢世界农产品价格高涨,人们普遍预期未来靠市场价格的发展,就可以取消政府的补贴。但是实际情况与这种预期完全相反,世界农产品市场价格连续大跌。为了弥补农民的损失,美国政府自1998年开始,每年通过决议,对农民进行额外的补贴,这就是“市场损失补贴”。在补贴方法上,与原有的“直接支付” 相同,并捆绑在一起发放。这实际上相当于提高了直接支付的强度,大体上相当于提高了一倍,每年增加50亿美元左右。由于这种附加的补贴是一年一定,并且属于不挂钩的绿箱补贴,因此,并没有引起各国舆论的特别关注。而在新法案中,将这项补贴纳入到具有长期效力的农业法中,并且将补贴直接与当年的价格相挂钩,带上了明显的黄箱政策特点,从而就引起了人们的高度关注。这项措施的引入既在补贴方式上、也在补贴强度上成为各国不满的焦点之一。反周期支付的原理如图1所示。新法案为此确定的目标价格如表5。
图1 反周期支付原理示意图
表5 新法案确定的目标价格
产品 |
单位 |
2002-2003 |
2004-2007 |
小麦 |
美元/蒲式耳 |
3.86 |
3.92 |
玉米 |
美元/蒲式耳 |
2.60 |
2.63 |
高粱 |
美元/蒲式耳 |
2.54 |
2.57 |
大麦 |
美元/蒲式耳 |
2.21 |
2.24 |
燕麦 |
美元/蒲式耳 |
1.40 |
1.44 |
陆地棉 |
美元/磅 |
0.724 |
0.724 |
大米 |
美元/100磅 |
10.50 |
10.50 |
大豆 |
美元/蒲式耳 |
5.80 |
5.80 |
其它油料(油菜、向日葵等) |
美元/磅 |
0.098 |
0.101 |
花生 |
美元/吨 |
495.00 |
495.00 |
(三)新法案与世贸组织规则及新一轮农业谈判
关于新法案对世界农产品贸易的影响,需要从三个方面分析:第一,新法案是否违背世贸组织农业协定规则和美国的减让承诺;第二,新法案对世界农产品市场会有哪些影响;第三,新法案对世贸组织新一轮农业谈判会有哪些影响。
关于第一点,一些国家如巴西认为美国有可能违背世贸规定。而美国则通过算帐,认为不会。理由是:按在世贸组织中的承诺,美国每年可以利用黄箱政策补贴191亿美元,日本为310亿美元,欧盟为620亿美元。而根据美国新农业法,每年的补贴支出额平均为190亿美元,其中包括52亿美元的不挂钩补贴和大量的生态保护等绿箱政策政策补贴。因此,美国的实际黄箱政策支出不会超过世贸组织的允许补贴额。美国上述的计算不完全准确,因为在未来两三年内,每年的补贴额远超过200亿美元(表1)。不过,新法案授权美国农业部,当黄箱补贴支出可能突破世贸组织允许限度的话,可以对补贴进行削减调整。因此,总体上可以说,美国会按照在世贸组织中的承诺,将每年的黄箱补贴控制在190亿美元的限度之下的。
关于第二点,美国的辩解是,新法案的出台,并不会对世界农产品市场造成不利影响,因为总的补贴支出额并没有实质性增长,不过是将原来每年确定一次的增加补贴纳入到生效6年的法案中来。关键在于比较的起点是什么,如果是以1996年的法案为比较参照的话,补贴额有大幅度的增加,增加的幅度为70%-80%;但是如果以1998年以来农民实际享受到的补贴额,包括1996年法案确定的和每年追加的补贴(约75亿美元)在内,那么新法案补贴额的增加并不是很大。有的专家认为,新法案对农业生产的影响作用是很小的,一方面补贴的总幅度并没有太大增加,另一方面生态保护项目还会鼓励一部分土地从农业中退出来,从而部分地抵销了价格补贴的作用(Sumner, 2002)。不过,无论如何,新法案都增加了美国农民的生产和收入信心,使得他们可以承受较低的市场价格,不必过于担心市场价格的下跌,因为市场上损失的,都可以从国家那里补回来。此外,新法案将原来的绿箱补贴变为黄箱补贴,对生产的影响将更为直接。这两个方面的影响,都是与世贸组织的精神相违背的。
第三,新法案对世贸组织新一轮谈判可能产生的影响,可能是美国所始料未及的。新法案的出台恰恰是世贸组织农业谈判进入关键和实质性阶段的时候。无论新法案的实际支持效果如何,其心理和精神影响意义是非常明显的。美国由上一轮贸易自由化谈判的积极推动者,突然变成了众矢之的。不管美国的主要动因如何,新法案使得美国在新一轮谈判中处于非常被动的地位。农产品出口对于美国来说具有重要意义,作为世界第一农产品出口大国,美国农业生产的四分之一用于出口。因此,积极在世贸组织的框架内推动农业市场化改革,减少政府干预,加快贸易自由化的步伐,是符合美国的根本利益的。新法案不仅使得美国在舆论上很被动,不得不花很大的气力来为自己辩解,而不是对别人提出要求,而且在实质性谈判中也很被动。因为,新一轮谈判不可避免地要涉及到国内支持的进一步减让问题。即使美国按现在的标准不会超出世贸组织允许的补贴上限,但是也会是较为接近上限的。因此,任何进一步的减让都意味着美国必须重新大幅度减少补贴。这对于美国国内的政治来说,是有相当难度的,这一点,是美国这样的民主国家所必须考虑的。而如果没有国内补贴的减让,美国所希望的市场准入和出口补贴方面的减让就难以实现。美国在补贴总量上与日本和欧盟相比,也不是很有利的。因为,尽管美国的补贴总量比日本和欧盟少,但是如果按农民人均享受到的补贴数量,美国还是要大于欧盟和日本的。美国的农产品进口关税是很低的,平均约为12%。而世界平均为62%,日本为59%,凯恩斯集团为30%,欧盟也约为30%。就出口补贴而言,欧盟占据了90%,相当于美国的25倍。因此,美国是非常希望新一轮农业谈判能够取得重大进展,并达成协议的。而新法案却起了束缚美国谈判手脚的作用。这也难免对新一轮谈判,起到一些不利影响。
(四)新法案对我国的影响意义及对策建议
任何国家对农产品的补贴,对于不补贴的国家来说,都会造成一种不公平竞争。美国新农业法增加对农产品的补贴,尤其是价格方面的补贴,对我国的农产品国际竞争力有着直接的不利影响。尽管新法案只是将原有的补贴法律化,从实际补贴总量上看增加不是很多,但是,原来的补贴本身就是一种不公平。包括美国在内的发达国家现有补贴额巨大,这大大降低了我国农产品的国际竞争力,使得本来能够出口的产品反而要进口,包括土地密集性产品例如玉米、小麦等。根据世贸组织资料,欧盟等一些发达国家的黄箱政策补贴占农业净产值的比例在50%以上,而我国只有2%。此外,我国对农业征收的税费,按世贸组织规定,属于负补贴,我国的黄箱政策至少在-4%以下。2000年,美国对小麦的直接补贴每吨为45美元,玉米为27美元;欧盟对谷物的补贴每吨约为55美元。折算为人民币,分别相当于小麦每吨近370元-450元,玉米每吨220元。另据经合组织的最新统计,2001年经合组织国家农民实际获得的价格高于世界价格31%,显著高于现在我国农产品的国内外差价。也就是说,在效果上,如果没有补贴的话,国外的农产品价格即国际市场价格将提高31%。如果按照这样的价格,我国在几乎所有农产品包括土地密集性产品方面,就不仅不会受到很大的进口压力,反而有可能获得出口优势。
因此,为了争取公平的国际农产品贸易竞争地位和环境,提出两点建议。第一,在世贸组织的新一轮谈判中,主张继续大幅度削减国内支持。在黄箱政策方面,继续降低发达国家的微量允许幅度,从现在的5%降低到3%以下;继续大幅度削减超过微量允许的黄箱政策支出。现在共有30个成员黄箱政策的支持量超过微量允许水平,基本上都是发达国家。在削减方式上,既要从总量上削减,也要按产品品种削减。在绿箱政策方面,支持继续保留,但是应重新审视,例如应当将农业保险排除出去,列入黄箱。要注意一些发达成员假借非贸易关注的名义,规避国内补贴减让承诺义务。
第二,在国内政策方面,要充分利用世贸组织允许的补贴空间,加大对农业的支持力度,加快提高我国农产品的国际竞争力。除了要继续增加农业科研教育推广、农业基础设施建设、生态环境保护、农产品市场体系等方面的投入之外,应当认真考虑解决农民的税费负担问题。任何农业税费,都是一种负补贴。在同样的条件下,需要缴纳各种税费的农民比起没有税费负担的农民,处于更为不利的竞争地位。我国目前征收的高额农业税费,与发达国家的高额补贴一样,是造成我国农产品国际竞争力较低的重要原因。一些地方由于农业税费负担过重而出现的撂荒现象,也充分说明了这一点:在同样的价格条件下,没有税费负担的话可能是有收益的,而需要缴纳税费的话就是没有收益的或者亏本的。对我国而言,现在可能还不是谈对农民进行补贴的时候。也可以这样说:将目前存在的各种农业税费负担全部减免掉,就是对农民最大和最有效的补贴;只要不对农业税费进行彻底的减免,就没有任何真正意义上的对农民的补贴。在存在高额农业税费的情况下,通过其它各种手段对农民的补贴方法,都是低效率的:国家为此拿出的每一元钱财政支出,如果将管理成本和中间损失计算在内,最终农民会获得的好处,要远远为低。而如果国家将这一元钱用于税费减免,则全部好处为农民所得。此外,我国无法学习美国的“差价补贴”的办法,最主要原因是我国农户数量极其庞大,每个农户生产规模很小,并且每个农户都同时生产多种产品,不可能每年按农户进行调查统计和计算补贴数量。
第二章 生态保护
与欧盟的共同农业政策一样,美国政府越来越重视农业生产中的环境问题,在2002年农业新法案中大大增强了保护计划的资助力度,2002-07年6年内将增加预算171亿美元,其资助强度仅次于农产品计划。
在美国新农业法保护计划支出主要形式,是对生产过程中采用资源保护措施的生产者提供补贴(或称为支持)。它虽然属于WTO规则允许的绿箱政策(可归于基于环境计划的支付),但是考虑到如此高支持力度和如此广覆盖范围,我们不禁需要考虑保护计划对美国农产品生产(甚至贸易)的影响,以及对新一轮农业贸易谈判的影响。
(一)新法案中保护计划的主要内容
保护计划的立法目的是强调保护耕地,主要体现在:增加对环境质量激励计划的资助,制定新的保护安全计划,通过生产者支付鼓励生产者采用或维持有利于资源保护的生产管理措施;扩大土地休耕计划,尤其重视对湿地的保护;扩大对农地保护的资助;制定新的草地保护计划,帮助土地所有者恢复和保护草地。
新农业法的保护计划由以下六部分组成:保护安全计划、土壤保护储备计划、耕作土地计划,农地保护计划、小流域复原计划和其他保护计划。
1、保护安全计划
对水土流失和湿地的保护依存包括高度易蚀地保护和湿地保护计划
(1)高度易蚀地保护,对参加计划的土地,如果在农产品生产中采用了经认可的保护方法和措施,那么将给予生产者补贴。
(2)湿地保护,对参加计划的土地,如果在农业生产过程中采用保护湿地措施,那么给予生产者补贴。
2、土壤保护储备计划
包括将耕地从农业生产中退出的保护储备计划、CREP、湿地试验计划和WRP 等计划。其中:
(1)综合保护增强计划 (CCEP)
在新法案中,1996年农业法(以下简称原法案)的ECARP被重新命名为综合保护增强计划(CCEP),内容仍然包括保护储备计划 (CRP)、湿地准备计划 (WRP)和环境质量激励计划 (EQIP),但环境质量激励计划(EQIP)中取消了对优先保护地区的授权,但在保护储备计划(CRP)中仍然保留。参加该计划的最大面积限额由1996年农业法的3640万亩增加到新法案的3,920万英亩。
(2)保护储备计划(CRP)
计划内容是给农场主提供年租支付和成本分摊支持,帮助他们在符合条件的土地上种植长期保护植被(如草和树),合同期限最短为10年、最长15年。
(3)CRP湿地注册试验计划
允许保护储备计划(CRP)中的湿地参加该计划。继续保留1996年农业发案的湿地注册试验计划,将其从原法案的6个州扩展到所有的州,并将注册上限从50万英亩增加到100万英亩(全部CRP面积上限的一部分)。任何单个州的注册上限为10万英亩,但在部长对注册评估后三年内增加到15万英亩。
(4)保护储备计划的连续签约
对参加保护储备计划的土地,如果采用具备优先权的保护措施,允许无竞争连续签约。
(5)保护储备增强计划(CREP)
是州与联邦的联合计划,对象是与农业相关的特殊环境问题。
(6)湿地储备计划(WRP)
该计划使秘书处能够购买长期或永久地役权,并为那些同意在农地上恢复湿地的生产者提供成本分摊支持。该计划的最大面积上限由107.5万英亩增加到227.5万英亩。采用的主要措施是:通过购买永久地役权,或购买30年地役权、或签订恢复费用分摊协议,或上述方式的结合,使湿地得以恢复。取消原法案中每种协议各占1/3面积的要求。
3、耕作土地计划
包括EQIP、 CSP、和其它对生产中的土地提供援助的计划。
(1)环境质量激励计划(EQIP)
提供技术援助、费用分摊支付和激励支付,帮助作物和畜牧生产者改善和保护农场环境。该计划具有以下特点:
①资助力度加大,由原法案1996-2002年七年资助13亿美元提高到46亿美元。各年支持力度分别为:2002财政年度4亿美元;2003财政年度7亿美元;2004财政年度10亿美元;2005和2006每个财政年度12亿美元;2007财政年度13亿美元。
②加大对新农场主或牧场主的资助力度,继续保留75%的费用分摊支付,但如果生产者资源有限或是刚起步的农场主或牧场主则允许90%的费用分摊率。
③加大对畜牧业的支持力度,原法案中要求至少50% 的计划资助被用于与畜牧生产相关的环境保护事项,在新法案中这个比例提高到60%。
④扩大获得援助的范围,取消原法案中关于获得成本分担支付资格的养殖规模上限。
⑤提高政策效率,不再使用CPAs 。 取消向下竞价(Bidding down),例如,对可比环境价值的应用,部长不能仅仅因为成本更低就选择这个申请者而不选择另一个。
⑥农场主/牧场主参加计划更为灵活,由原法案的签约期限5到10年改为1到10年。
⑦取消年支付限额。2002-07财政年度,对个人或实体的全部EQIP支付总额不能超过450,000美元。
(2)EQIP 保护创新赠款计划
是新法案新增条款,它是在竞争基础上,通过赠款的形式,鼓励采用保护方法、措施的创新,提高联邦政府在环境改善和保护的投资效益。
(3)EQIP 地下水和地表水保护计划
新法案新增条款。该计划将专门拨款用于资助地下水和地表水保护,为提高灌溉系统效率提供费用分摊援助。在2002-07财政年度内资助总额为1.2亿美元,每年资助分配如下:2002财年2,500万美元;2003财年4,500万美元;2004-07财年分别为6,000万美元。另外,还提供额外的5,000万美元用于克拉马斯河流域的水保护。
(4)保护安全计划(CSP)
新法案新增条款,用于对一种或多种资源的保护管理活动的资助,资助的形式是提供生产者支付。该计划下,所有的农用地(耕地和草地)都符合条件。
(5)野生生物生境激励计划(WHIP)
对那些想要发展和改善野生生物生境的土地所有者或经营者提供成本分摊支持,合同期限一般为5-10年。原法案通过保护储备计划(CRP)在1996-2002财政年度提供5,000万美元的成本分摊支持,新法案将资助力度提高为1.9亿美元,各年分配如下:2002财政年度1500万美元;2003财政年度3000万美元;2004财政年度6000万美元;2005-07财政年度每年8500万美元。
(6)私人牧场保护(CPGL)
为私人牧场的保护和改善提供技术和教育援助。原法案授权2,000-6,000万美元的拨款。2002-2007财政年度每年授权6,000万美元的拨款。扩展计划的目的是鼓励采用可持续的放牧方式,如终年放牧、轮牧或适度放牧。
(7)农业管理援助计划
对美国农业部提供服务较少的那些州提供援助,2002-07财政年度每年的资助额为1,000万美元。15个指定州中的生产者有资格就各种保护和降低风险目的的活动获得财政援助。
(8)技术援助
要求:①直接给符合条件的生产者提供技术援助,或根据生产者的选择支付给经批准的第三方;②制定批准第三方的计划。部长也可以要求非联邦机构的服务或与他们签定提供技术援助的合作协议或合同。
4、农地保护
包括FPP和草地准备计划。
(1)农地保护计划(FPP)
对州、部落或地方政府和非盈利组织提供资金,帮助购买地役权,但不用于农地开发。1996年农业法规定以3,500万美元购买170,000-340,000 英亩的保护地役权,大约5,000 万美元用于保护约107,000 英亩的农地。在新法案中将资助额度提高到4.72亿美元,各年度分配如下:2002财政年度5,000万美元;2003财政年度1亿美元;2004和2005财政年度12,500万美元; 2006财政年度1亿美元;2007财政年度9,700万美元,并进一步取消面积限制。满足补贴的条件也进一步放宽:(1)符合条件的农地范围扩大,具有历史与考古学意义的农地也包括在内。目前符合条件的农地明确包括耕地、牧场、草地、牧草地和作为农业经营一部分的林地。(2)符合条件的机构扩大,为保护目的运作的非盈利组织也包括在内。(3)符合条件的实体可以使用保护地役权公平市场价值25%的来自土地所有者的慈善捐款。
(2)草地储备计划(GRP)
通过长期合同或地役权帮助土地所有者恢复草地,保护天然草地。是新增加的条款。2003-07年资助2.54亿美元。对于合同,每年的租金支付等于放牧价值的75%。永久地役权按公平市场价值购买,减去放牧价值;30年地役权按30%的公平市场价值购买,减去放牧价值;对恢复的草地,费用分摊高达恢复费用的75% ,对天然草地,费用分摊高达恢复费用的90%。
5、小流域复原计划
资助水资源复原工程。2000年授权为2001年拨款500万美元,到2005年拨款高达3,500万美元。新法案进一步提高资助力度,2003-07年的资助总额为2.75亿美元,各年资助力度和拨款分配如下:
|
拟资助金额 |
拟拨款金额 |
|
万美元 |
万美元 |
2003 |
4500 |
1500 |
2004 |
5000 |
5500 |
2005 |
5500 |
6500 |
2006 |
6000 |
7500 |
2007 |
6500 |
8500 |
合计 |
27500 |
29500 |
注:资助和拨款金额均在花完之间有效。
(1)资源保护与开发计划
以促进自然资源保护与地方经济发展。在新法案中该计划被永久性授权。
(2)大湖流域计划
为侵蚀与淤积控制提供资助。新增加条款。部长可实施侵蚀与淤积控制计划,提供工程示范赠款、技术援助和信息/教育计划,改善大湖流域的水质。授权为2002-07年间每年拨款500万美元。
(3)草根水源水保护
新增加计划。制定全国性的草根水源水保护计划,以更有效地利用州农村水协会的实地技术支持能力用作井源或地下水计划。授权为2002-07年间每年拨款500万美元。
(4)沙漠终端湖
新增加计划。要求部长转移2亿美元的CCC资金给开垦局,用于给处于沙漠终端的天然湖供水。该资金不用于购买或租赁水权。
(5)保护长廊示范计划
新增加计划。要求部长制定关于特拉华、马里兰和维吉尼亚州切萨皮克海湾东面的保护长廊示范计划。工程通过使用现有USDA保护计划为地方保护与经济合作提供示范。州和地方合作者必须提供50%的资金。同样数目的拨款被授权。
(6)其他保护计划
都为新增加计划,包括区域公平计划、合伙与合作计划和与自然资源保护计划有关的私人信息计划
①区域公平计划
每年4月1日前,对该财政年度接受保护资助不足1,200万美元的州,给予经核准申请的保护计划资助优先权(包括CRP、WRP和CSP)。
②合伙与合作计划
实施任何保护计划中,部长可使用计划资源与州和地方机构、部落及非政府组织签订工作协议。部长也可指定由州保护主义者推荐的专项工程,增强对侧重自然资源问题生产者的技术和财政援助。
③与自然资源保护计划有关的私人信息计划
通过自然资源保护计划,为给生产者提供技术与财政援助而提供给部长的私人信息不能被视作公共信息,不能透露给美国农业部之外的任何个人或实体,为执行自然资源保护计划而对司法部长通报的情况除外。
(二)新法案保护计划与1996年农业法的比较及其影响
从第一部分的保护计划内容中,我们很容易观察到新法案保护计划与1996年农业法的差别:
(1)支持力度大大增加
新法案中用于保护计划的总预算支出在2002-07年增加了171亿美元,各具体项目和计划也都有很明显的增加,并且还增加了不少原法案中没有的新计划。
(2)支持范围大大扩张
对保护计划中的各具体项目,其支持范围都不同程度地扩张,范围的扩张主要表现在以下方面:①参加计划的土地面积上限提高;②纳入计划的州增加;③参加计划的资格条件放宽,例如降低对参加计划农户的条件限制。
(3)对畜牧业提高支持水平,例如在环境质量激励计划里提高了对畜牧业的资助比例。
(4)新法案保护计划对农产品生产和贸易的扭曲作用有待于进一步研究
在新法案的保护计划中,为了使生产者在农业生产中采用或维持有利于资源保护的生产管理措施,政府将对生产者提供大量补贴,补贴的主要方式是成本分担支付。从理论上,保护计划成本分担支付是对由于采用保护措施而使生产者增加成本或减少收益进行补贴,应属纳入WTO规则中绿箱政策的“基于环境计划的支付”,但是考虑到支持力度的大幅增加及其很宽的覆盖范围和群体,如果再考虑到保护计划对农产品生产的扭曲作用的限制将很大程度依赖于对环保措施标准的建立和执行情况,那么该项支付对美国农产品生产的激励作用则很难估计,因此增加保护计划预算,对世界其他农产品贸易国的影响也是需要重新估计的。
第三章 农业贸易
在2002年美国新农业法中,第三部分“农业贸易与援助”主要包括以下三方面内容:(1)农业出口援助项目;(2)粮食援助项目;和(3)美国农场法案及美国世界贸易义务。现将主要内容及要点分析如下。
(一)农业出口援助项目
2002年农场安全与农村投资法案对现有农业贸易作了一些修改并制定了几个新的项目。
1、市场进入项目
该项目鼓励私人/公共部门为美国的农业、渔业和林业产品开拓、保持和扩大其国外市场。共同分担适当的海外营销和宣传活动的费用。
(1)最低的资助水平将由目前的9千万美元逐年增加,到2007年达到2亿美元。
(2)对于每年超出9千万美元资金将对过去的项目参与者和现在新的成员予以同等考虑。
(3)对于每年超出9千万以外的资金将给予在新市场及其它市场上活动的建议同等的考虑。
2、出口促进项目
该项目允许美国农业部提供津贴以使美国商品更有竞争力,并抵消不公平贸易或补贴等不利影响。
(1)该项目最高的资金水平为每年4亿7千8百万美元,保持该水平到2007年。
(2)对不公平贸易的定义将包括贸易不正常补贴、如限制新技术的标签等贸易障碍、不合理的卫生标准限制、进行非商业价格操作的垄断贸易企业。
3、奶制品出口激励项目
到2007年,该项目将帮助美国的奶制品出口商接受世界普遍价格并为目标产品开发国外市场。该项目采取投标津贴系统,并以现金偿付津贴。
4、外国市场开发合作项目(FMD)
该项目向从事获准的国际市场开发活动的合法非盈利农业贸易组织提供成本分担援助。
(1)直到2007年,FMD 将有该项授权。
(2)每个财政年由商品信贷公司提供3450万美元的资金。
(3)超出2750万以上的资金将对过去的项目参与者和新成员以同等待遇。
(4)对于每年超出2750万以外的资金将给予在新市场及其它市场上活动的建议同等的考虑。
(5)该项目规定了向新市场出口增值农产品的持续意义。
(6)美国农业部将向国会提交年度报告,汇报提供的资金数量、资助项目的类型、目标增值农产品及为这些产品开发的国外市场。
5、出口贷款担保项目
到2007年,商品信贷公司必需每年为该项目最低提供55亿美元。短期和长期贷款项目保证了美国金融机构向国外银行提供的贷款的偿付,该国外银行签发有关农产品的信用证。
6、供应商贷款担保项目
该项目鼓励美国出口商为不享受商品贷款公司付款担保就得不到商业融资的美国农产品扩大、保持和开拓市场。根据要覆盖的期限较长,短期贷款期限已经从180天增加到360天。
7、向新兴市场推进农业出口
到2007年,项目要求每年向新兴市场并资助新兴市场项目10亿直接贷款或贷款担保。
8、对特殊作物的技术援助
(1)这一新项目将通过公共或私人部门的解决限制美国特殊作物出口的特别壁垒的建议来提供援助。
(2)每年通过商品贷款公司提供200万美元的资金。
9、生物技术和农业贸易项目
(1)该项目授权美国农业部对生物技术、粮食安全、疾病及SPS问题快速做出干预反应,并为动物卫生、粮食质量和转基因商品等方面的双边谈判提供草案。
(2)通过新兴市场项目或Cochran项目提供援助。
(3)每年批准的资金6百万必须拨到。
10、出口商援助优先权
授权美国农业部在国际互连网上建立一个网站提供下列影响出口交易的信息以协助美国农产品出口商和未来的出口商:法律、管制和其他联邦法律及管理条例。
FSRIA规定了部长应向国会提交的两个报告:
(1)在项目可行性颁布一年以后向国会报告情况。该项目将向国外农业服务在美国以外提供的额外服务收费。
(2)在颁布6个月之内和每2年之后,部长将向国会汇报一个为农业出口寻找国外市场增长机会的全球市场策略的制定与执行情况。
(二)粮食援助项目
2002农场安全和农村投资法案对粮食援助项目做了几点改动和补充。
1、公共法83-480(P.L.)
授权期限至2007年,P.L.83-480是美国最早的粮食援助项目之一。它包括三项出口条款。每个条款都有不同的目标并对处于不同经济发展水平的国家提供农业援助。P.L.480项目的第一条款由美国农业部执行,条款2与条款3由美国国际发展署执行。
条款1为美国政府提供,政府为出口发展中国家和私人实体的美国农产品提供融资即让步贷款条款:延长贷款期限和低利率。FSRIA对条款1只做了很细微的改动。
条款2即以粮食换和平项目,它提供人道主义粮食援助并且包括FSRIA所做的下列改动:
(1)每年最低的吨位由202.5万吨上升到250万吨。
(2)在受援国家,在某些情况下允许以美元而不是外币进行销售。
(3)商品必须以合理的国内市场价销售。
(4)美国国际发展署的任务是要理顺项目管理和应用过程。
2、以粮食换发展项目
利用商品贷款公司资金或P.L.480条款1,以粮食换发展项目向贫困国家提供商品。接受国是新兴民主国家,他们已经把自由企业元素引入了农业经济中。1985以粮食换发展法案授权该项目将商品货币化收入应用于人道主义和发展的目的。
(1)该项目授权期到2007年。
(2)商品贷款公司融资的年度管理费用最高限已经增加到1500万美元,而其他非商品成本最高限额也已经增加到了4000万美元。根据该4000万限额,立法规定每年必须提供的最低水平数量为400000公吨。
(3)在FSRIA颁布后270天之内,总统应该审查并对管理条例作出修改来使该项目更有效率。
(4)每年12月1日,总统要向国会提交该财政年所批准的项目名单。
3、416(b)条款
该项目是由1949年农业法的416条款所授权,该项目向贫困国家提供商品贷款公司认可的合法商品。
(1)对项目管理和应用过程的简化应该在其颁布后270内生效。
(2)合伙发起人享有以美元销售的灵活性。
(3)农业部长必须在每年10月31日之前出版一个布告估计416(b)条款协议可获得的商品及数量的联邦登记簿。
4、McGovern-Dole国际以粮食促教育与儿童营养项目
根据美国农业部的全球以粮食促教育(根据416(b)条款执行)的试点情况,新的McGovern-Dole国际以粮食促教育与儿童营养项目是由FSRIA授权的一个独立的项目,它将鼓励教育并向贫困地区的儿童、母亲和婴儿提供食物。执行该项目的机构可包括私人志愿组织、合作组织、政府间组织、发展中国家的政府及其代理机构和其他组织。
(1)该项目授权期限直至2007年。
(2)2003年的1亿美元资金应来自商品贷款公司。
(3)之后授权拨款。
5、John Ogonowski 农场主对农场主项目
该项目由USAID管理,根据P.L.480第5款,通过美国农业团体将技能传授给参与国的农场主去设法提高全球粮食产量和营销能力。重新命名该项目是为了纪念该项目的一个参与者,他于2001年9月11日遇害。
(1)农场主对农场主项目的最低资金将由P.L.480拨款的0.4%增加到0.5%,2007年。
(2)FSRIA为强调加勒比盆地和亚撒哈拉非洲项目,在农场主对农场主项目里增加了两个双边项目:加勒比盆地和非洲农场主项目。
6、Bill Emerson人道主义责任
重新授权到2007年,该项目根据1998年Bill Emerson人道主义责任法案设立,是为了满足发展中国家紧急时刻人道主义食物需要。该项目可以掌握400万吨粮食,它可以是任何小麦、大米、玉米或高粱的组合。
(三)美国农场法案和美国世界贸易组织义务
当1996联邦农业促进与改革法案生效时,北美自由贸易协定和乌拉圭回合农业协议刚刚开始执行。
今天,情况不同了。贸易义务在各国支持他们的农场主的方式上起了重要作用。2001年11月,140多个世贸组织成员国同意发起新一轮的多边贸易谈判。这些谈判被称为多哈发展日程,它旨在寻求减少和逐步淘汰各种出口补贴,促进市场准入,减少贸易扭曲的国内支持。这些目标的实现将扩大全球市场并减少贸易壁垒。
新一轮谈判的开始使得诸如欧盟、日本和美国的发达国家的贸易扭曲政策倍受关注。发达国家解释了所有的扭曲世界农业市场的国内支持和出口补贴。但是,美国对其农产品的补贴低于其它国家。目前,美国国内支持承诺的最高限额为191亿美元,而欧盟为600亿美元,日本的则为300亿美元。在市场准入方面,美国对农业进口的关税平均为12%,而全部世贸组织成员国则为60%多,日本则超过50%,欧盟和凯恩斯集团17个农业出口国则超过30%。
根据URAA承诺,所有的世贸组织成员国包括美国坚持把严重扭曲贸易的政策和对贸易影响不大的政策区分开。这两类政策分别被称为黄箱和绿箱。
对黄箱政策,各国都不能超越他们根据总支持单位同意的水平。总支持单位基本上包括了各种商品,一个国家的支持标准与价格或产量挂钩。WTO黄箱对美国规定的最高限额为191亿美元。
随着2002粮食安全与农村投资法案(FSRIA)的颁布,国内花费水平上升。但是,他们并不比过去几年提供给美国农场主高,那几年把拨款、各种法案授权的特种项目加到年度农场成本。新支持的大部分对贸易没有扭曲作用。此外,FSRIA 包含一项条款,该条款要求农业部长在美国WTO承诺的义务之内保持对国内项目的支出。这个所谓的“断路器”条款意味着美国将不会超过它的WTO约束。
多哈发展日程给予所有国家包括美国在粮食、农产品上更自由的贸易机会。WTO成员国已经同意作出承诺,到2003年3月在发达国家和发展中国家都减少出口补贴和国内支持,改善市场准入。整个谈判将于2005年1月结束。
一个成功的协议在其他成果之外,还必须特别要包括在下列方面取得重大而有意义的改善:市场准入;对出口补贴和国有贸易公司的适当管理规定。这对美国农场主和牧场主带来的整体效益将是非常客观的。
第四章 营养计划
美国2002年新农业法第四部分“营养项目“主要包括三方面内容:食品券计划;商品和食品分配;和儿童营养问题。
一、食品券计划
食品券计划(FSP)旨在帮助低收入家庭可以购买食品。
该部分某些内容已经体现在1996年的农业法中,在2002年财政年度被修改并作为1996年个人职责和工作机会调和法(PRWORA)的一部分。这项福利改革法令将产生多方面影响:降低了最大食品券利益;限制收入扣除;使许多合法移民的资格受限;为没有依靠的身体健全的成人加上了时间限制。
新法案修改了食品券扣除标准,使人口多的家庭扣除更多(享受利益更大)。针对家庭未享受福利过渡期食品券,新法案保证没有享受TANF福利的家庭可以享有5个月的过渡期食品券福利。
食品券计划建立了全国统一的适用标准并且将FSP计划的基本单位定为农户。适用性标准包括总收入和净收入限制以及财产限制。根据家庭人口和家庭净收入分配食品券。
在食品券计划中,主要包括以下条款:
-??支持儿童营养活动。
- 收入含义简化。
- 扣除标准。
- 效用补贴简化。
- 简化住房成本决定方法。
- 简化扣除决定方法。
- 简化资源含义。
- 替代灾害保险系统。
- 减少汇报需要的国家方案。
- 收益转移电子系统的成本中立。
- 收益转移电子系统。
- 某些居民的替代程序。
- 通过互联网申请食品券计划的可行性。
- 享受不到福利的家庭的过渡食品问题。
- 对享受受益的简化申请和可行性支持。
- 对不利行动通知零售商问题。
- 改革质量控制体制。
- 改良国家性能指标的衡量。
- 对表现优良的州的奖励。
- 就业与培训问题。
- 对印第安保护地的食品券项目和食品分配项目的再授权。
- 扩大资助授权。
二、商品和食品分配计划
农产品分配计划是为需要的人提供获得更多的营养膳食的机会。关注的重点人群有儿童、印第安居民,主要食品分配方向有紧急食品援助商品、商品补充性食品、商品捐赠以及特别品种问题。
1996 农场法案已经设立了新的联邦授与机构来支持社区食品计划,每年为该计划投入250万美元。每年对计划制定者在以下方面的工作给予奖励:增加了低收入家庭获得更新鲜和更有营养的食品的机会;增强社区自力更生,满足自己食品需求的恩能力;有助于对地方食品、农场和营养等有争议问题的综合分析。在新法案中,每年用于社区食品计划的资金增加到500万美元,主要项目有:通过基础设施建设满足特定地区需要,长期计划,和(或)创新性市场行为。每年支出20万美元和非政府组织进行联系。
商品与食品分配项目主要的条款有:
- 对印第安居民的食品分配项目的再授权。
- 紧急食品援助商品的供给。
- 商品补充性食品再授权。
- 商品补充性食品的资助。
- 通过的食品安全技术应用。
- 商品捐赠。
- 剩余商品分配到特别营养项目。
- 紧急食品援助。
- 特别品种的购买。
三、儿童营养和特别营养问题
1992年美国WIC 农民市场营养法已经特别关注妇女、婴儿、儿童等的问题,把他们作为特别补充营养计划的主要参加者,帮助他们从市场上获得新鲜的水果和蔬菜。1994年,批准在1995年财政年度将向该计划投入1050万美元,1998年法令又将其延长至2003年。
2002年新农业法为实施WIC农民市场营养计划,附加的资金将由农产品信用公司来筹备,其数量可达到1500亿美元。到2007年,将有1500万美元用于执行和扩张老年农民的市场营养计划。
新法案特别指出了地产食品问题。鼓励学校参与全国的学校午餐和早餐计划,购买本地产的食品。
在儿童营养计划方面,新法案将在4个州25个学校推行免费水果和蔬菜计划;在五个州(每个州不超过四年)增加水果和蔬菜的消费并且宣传水果和蔬菜有利于健康的信息。
儿童营养和特别营养计划主要条款如下:
- 研究国家奶业政策。
- 研究国家奶业政策方法变动的影响和流质奶品鉴定标准。
- McGovern-Dole国际教育和儿童营养项目。
- 对印第安保护地食品分配项目的再授权。
- 紧急食品援助项目商品的供应。
- 商品补充性食品项目再授权、资助和对某些州的追加资助。。
- 通过的食品安全技术的应用。
- 商品捐赠。
- 剩余商品分配到特别营养项目。
- 学校午餐计划的商品。
- 免费和降价攻餐的可行性。
- 购买本地食品。
- 果品和蔬菜试点项目。
- WIC项目支持的可行性。
- WIC农场主、重要农场主市场营养项目的资金。
- 饥饿奖学金项目。
第五章 信贷
这部分的主要内容是“农场所有权贷款”,很多内容是从时间上把过去的法定时期从2002年延长到2006或2007年,而且在贷款额度上有明显的增加。
2002年新农业法提出了“美国农场信贷体系”(FCS)的概念,定义为“一个由许多合作拥有的金融机构组成的统一体”。
农场贷款计划
根据1996年法,农业部长有权向无法以合适的条件从其他渠道获得足够贷款的家庭农场提供“所有权贷款”,包括担保贷款、地产贷款、经营贷款和紧急贷款。现在将担保经营贷款截止时间从2002年延长到2006年。
根据新农业法,直接经营贷款的借款人的借款权限可以延长2年,每次借款分别计算。印第安保护区之内的农场或者牧场的本土美国人可以免受直接经营贷款期限的限制,获得的担保经营贷款从是90%提高到95%。农业部、州、县和地区委员会的雇员也拥有获得农场服务局农场贷款的资格。
借款人的条件是:必须拥有或者经营一个农场或者牧场,时间至少3年,这样才有资格获得直接“农场所有权贷款”(FO)。直接所有权贷款不得用于偿还商业债务。如果在等待已经得到批准的FO贷款的时候借款人为了农场采购而借了债,那么直接FO贷款可以用来偿还商业债务。
如果借款人由于声明了的主要紧急情况或自然灾害而被免除了债务,他还有权获得新的直接或担保经营贷款。除了被指定为自然灾害的区域以外,接受动植物检疫的区域也有权获得低息紧急贷款。
根据2002年的新农业法,“担保贷款每年可以减除4%的利息”的规定永久化,每年7.5亿美元借款授权中,留出15%用于新的农场主,直到每个财政年度的3月1日。
2002年法案对“新手”农场主有一些新的规定:获得FO的土地面积的上限从“县中等规模的25%”扩大到30%。新农场主以4%的固定利率获得的支付贷款的期限从10年延长到了15年,数额稍低于售价或估价的40%(原来为30%)。新农场主拥有135天(原来只有75天)的优先购买FSA所有的农场的权利。农业部长对此项目的资金总额,每个财政年度为7.5亿美元。这都对新进入农业经营的年轻农场主有很大好处。
新的农业法在“贷款授权水平”方面有大幅度的提高。从2003到2007年的每个财政年度,农业部长可以提供的农业信贷保证基金达到37.96亿美元(1996年法为34.35亿美元),其中每个财政年度的直接贷款7.7亿美元, 担保贷款30.26亿美元。
新农业法把“美国农场信贷体系”(FCS)定义为“一个由许多合作拥有的金融机构组成的统一体”,这些金融机构专门提供农村住房贷款、农地贷款、经营贷款,以及向农场主所有的供应、销售和加工合作社提供的贷款。
在参与超出规定范围之外的贷款活动时,FCS协会和农场信贷银行不必预先得到另外一个FCS的许可。以合作社为经营对象的银行获得了更大的向用于储存和处理农业用品和农产品的农业生产资料、农业生产设备、农产品加工设备和其他资本货物的进出口提供融资的权利。
第六章 农村发展
这个部分的内容非常庞杂(24个),而且许多内容是新增加的。归纳起来,可以分为三大类:一是与农业发展有直接关系的,二是与国家农村发展的,三是地方发展的贷款和拨款项目。
与农业发展有直接关系的项目
推进附加值农业
“附加值农产品”是指在物质状态方面受到改变、或提高了其商业价值的农业商品或产品。美国在2001年设立了一个农业市场资源中心,它收到了500万美元,主要向附加值农产品生产者提供信息。从2002年10月1日起,农业部长可以对附加值农产品市场开发资助每年从“商品信贷公司”(CCC)得到4000万美元,直到2006年10月1日为止。
新农业法对现有的农业部企业贷款项目,包括附加值农业企业提供资金支持的规则更加自由,以便使附加值生产者、公司和合作社更深地参与农村商业和产业贷款项目商业和产业贷款及担保将考虑更多类型的可再生能源体系(例如风能体系)和微生物。附加值农业企业还可以获得农村商业企业资助。
附加值农产品市场开发资助资格的限制有所放宽,以便提高项目的参与程度。新农业法设立了农场工人进行附加值农产品生产新技术培训的新项目,2002到2007财政年度每年1000万美元的拨款。
密西西比三角洲地区的定义稍有扩大,并且获得了重新授权,每年700万美元用于动物营养技术的开发和附加值产品生产。
设立了一个“农业创新中心示范计划”,以便向附加值农产品生产者提供技术支持、商业和营销计划以及其他非资金支持。资助金额最高为100万美元,第一个财政年度,受资助的实体不超过5个,第二个财政年度额外增加10个,一个州最多1个。
在《2000年农业风险防范法》可得到的资金中,每个财政年度农业部长可以使用的资金有:2002财政年度不少于300万美元,2003和2004财政年度不少于600万美元。
另外,在“农村战略投资计划”中,对于“创新补助”也有补助的规定,给予一个地区局的额度不超过300万美元(包括农业和非农业的内容)。
新的法案终止了1996年设立的“用于农业研究和农村发展的”每年1亿美元的“美国农村资金”,但是没有用完的资金可以继续使用。同时还取消了过去的“替代农业研究”等方面的拨款。
关于国家农村发展的各类计划或项目
《国家农村发展伙伴计划》
国家农村发展伙伴计划和它的州农村发展委员会是1990年代初设立的,但是在无授权的状态下运行。新农业法将国家农村发展伙伴设立为联邦项目,就如何合作确定了新的规则。对农村责任局、协调委员会、州农村发展理事会、提供资金等作了明确的规定。为此,批准从2003到2007每个财政年度拨款1000万美元。
为了加强对欠发达地区的支持,美国增加了对 “北部大平原地区”(涉及到5个州,还专门成立了管理局)、南部的“三角洲地区”、阿拉斯加和印第安人聚居的部落等的财政拨款。其中,除了上述三角洲地区在2002到2007财政年度拨款每年700万美元外,对北部大平原地区每年的拨款为3000万美元。
《农村实业投资计划》
目的在于鼓励农村的小企业进行风险投资,促进农村经济发展,增加农村就业。这为公司筹集产权资本的资金提供担保,它以小企业为重点。该项目也为企业的经营帮助提供资助。项目授权从CCC获得1亿美元的资金。为此,农业部长可以拨款2.8亿美元,以及4400万美元作为补助,不限年份,直到用完为止。
《农村战略投资计划》
这是一个新的计划。这是“为农村全面的、以地方为基础的战略计划”,实行一个能够“优化地区竞争优势的创新的社区和经济发展”的战略。设立“地区投资局”和“美国农村国家局”,由14人组成,并由农业部长任命。规格非常高,并且负有很大的责任和权力。
农业部长从CCC的资金中向国家局拨款1亿美元,用于对地区局的计划补助(不少于800万美元)和创新补助(不少于8700万美元)。对地区的一项计划补助不超过10万美元,给予地区局的创新补助不超过300万美元,一直到用完为止。
法案规定,在2002年11月1日到2004年10月30日之间召开“美国农村大会”,目的是提出政策建议,提出应付农村地区面临挑战的综合战略。
对悬而未决的农村发展贷款和补助申请,从商品信贷公司一次性拨款3600万美元。
用于地方发展的贷款或拨款项目
在新农业法中,对幼儿日托、可再生能源、历史库房保护、农村社区推进,以及有许多计划都得到重申,并且被延长到2007年,其中有:农村合作社发展、阿拉斯加本土村落水体系的补助、农村电气化和电话债券担保、NOAA(国家海洋和大气局)天气广播发射、农村地区远程医疗和远程教育等,但是,都没有披露拨款方面的具体数字。
其他有贷款额的主要就是“地方广播电视信号贷款担保资金”,拨款8000万美元。
为了便于统计美国新农业法在农村发展方面的巨大投入,以下列出了各个计划或项目的拨款额度,均为2002到2007财政年度(每年,另有特别说明的除外):
水或废弃物处理:CCC的3.6亿美元的资金的到了批准,用于以前所减少的但是合格的和即将发生的水和废弃物处理以及紧急社区水利支持的对资助和贷款申请。取消了每个财政年度不得超过5.9亿美元的限制,改为合格的实体可以得到10万美元的拨款,但是不得超过10年;在此范围内批准拨款为3000万美元,到2007年为止;
另外还有一个农村水和废水计划,每年1500万美元;
农村实业机会的补助:每年1500万美元;
多重管辖地区计划组织:3000万美元;
部落的院校和大学必需的社区设施:1000万美元;
社区紧急水援助的补助:3500万美元;
美洲本土部落水和废弃物补助:300万美元;另外贷款3000万美元;
印第安部落自我教育援助2000万美元;
非盈利组织的专项补助:1000万美元;
农村广播系统的补助:500万美元;
国家农村发展伙伴计划,1000万美元;
农村电信网,3000万美元;
宽带网接入:为了改善农村地区的宽带通信服务,设立了资助、贷款和贷款担保。资金将用于农村宽带服务的建设、改善和设施、设备的购买。有资格获得这项资助的农村社区的居民数量不得超过2万人。从2002-2007财政年度,可以用CCC的1亿美元提供贷款和贷款担保。时间分配是:2002到2005年每年2000万美元,2006到2007年每年1000万美元;
农村电子商务6000万美元;
小社区的SEARCH计划,帮助非常小的社区进行水和废弃物环境标准符合情况的可行性和环境研究,每个项目不超过100万美元,覆盖美国本土48个州(不包括阿拉斯加和夏威夷);总计5100万美元;
农村防火紧急人员补助计划,每年1000万美元。
以上各项简单相加,总计11.2亿美元。其中:
与农业发展有直接关系的项目每年的拨款经费不多,只有2亿美元。
关于国家农村发展的各类计划或项目达到4.6亿美元。
用于地方发展的贷款或拨款项目也差不多是4.6亿美元。
综上所述,本农业法在“农村发展”方面所使用的资金,只有一小部分比较直接地与农业领域有比较密切的关系,并且主要还是推进农业的创新。从文件来看,美国的“附加值产品”,并不专门指具有高附加值的产品,与推进出口似乎也没有必然的联系。
美国新农业法关于农村发展方面的领域十分广泛,对相对落后的地区有比较大的投入,建立了地区局和全国性的农村发展国家局,规格非常高。
关于地区发展,美国的情况和我国差别很大,起点比我国高得多。美国用大量的资金用在宽带网、电子商务等高科技领域,以及废水处理等环境保护方面,这些也都是值得我国借鉴的。
第七章 科研
2002美国新农业法第七章为美国科研、推广和教育立法内容。包括延长、修改、撤消、新增和杂项5个部分,其中将原有经费补贴条款延长至2007年的项目有39个,撤消项目8个。修改、新增和杂项部分涉及许多新计划、新项目或新内容,体现了美国农业科研教育推广重点领域的调整和支持力度的增加。这三部分主要包括以下内容:
(一)科研推广经费
1、要点
增加了“未来农业与食品体系选题”的立项经费,额度从过去五年的每年1.2亿美元增加到2003年1.2亿美元,2004年1.2亿美元,2005年1.4亿,2006年1.6亿,2007年2亿,2007年后的永久性预算基线为每年2亿。
新增了20个重点科研与推广领域,并增加了生物安全,生物技术风险评估及发展中国家生物技术研究与开发等项目。
“国会立法精神”:联邦政府对食品和农业研究的投入已20年基本不变,使食品和农业科学进步建立在危险的基础上;由此导致私人和产业部门对农业和食品科研投入比例扩大,使人对政府及大学科研机构研发工作的独立性和客观性产生疑问。今后5年内政府对食品与农业科研的投资应至少增加一倍,以恢复国家和私人投资比例的平衡,保证美国食品与农业进步建立在科学的基础上。
提高1890年确定的固定推广经费和研究经费年度最低拨款水平,推广经费由6%提高到15%,科研经费由15%提高到25%。提高1890年确定的科研推广经费地方配套资金要求,规定各州配套资金每年提高10%,到2007年达到100%。对个别州部长可决定减免50%以上。取消对岛屿地区农业实验站和合作性农业推广站的配套资金要求。
2002到2006年州农业实验站和州合作推广体系的科研和推广经费按需要划拨,当年结余经费可自动延续到第二年使用,第二年仍未用完额度将从下一年的拨款规模中扣除,分配给经费无剩余的州或机构。1994州立农学院的科研经费由每年5万美元增加到10万美元。
2、背景及经济意义分析
美国强大的经济实力保证了其农业科学技术在世界上的领先地位,也保证了其农业的高生产率和高发展速度。美国的农业科研经费历来充足,尽管如此,在2002科研政策立法中增加经费问题仍成为关注的基本点。最终,取消预算上限、提高最低拨款比例、增加地方政府配套资金以及5年内科研经费翻番等新措施、新精神被写入了新农业法。
美国大幅增加农业科研经费主要基于以下考虑:一是扩大政府在科研投入中的比例,以调控国家农业科研的方向;二是保持美国在现代食品与农业科研领域的领先地位;三是在“九一一”恐怖袭击事件后,加强生化安全研究能力,加强农业保护与食品安全研究。
美国的农业科研经费主要来自联邦政府、州政府和私人(公司)三大系统,并互相补充。政府每年科研经费中大约2/3用于农业部所属各科研机构的科研项目,政府对州科研推广体系的补贴经费通过农业部的州合作研究教育推广局(CAREES)集中管理。除联邦政府外,州政府和私营企业也是农业科研投入的主体。联邦政府、州政府和企业对农业科研投入的比例大致为2.5:1.5:6.0(1992)。联邦政府投入主要侧重于基础性、前沿性农业科学研究,州政府则往往更关注对本州经济有影响的科研领域或实用技术开发,私营企业则更多地关注本企业的产品。随着州政府和私营企业投入的大量增加,一些公立研究项目开始倾向于考虑地区性或私营企业的需要,而不是大多数农民和消费者的利益。这种现象引起了很大的社会争议,也引进了政府的担心,这就是形成“国会立法精神”的主要起因。
美国农业部的项目经费预算在经各项农业法授权后,还需由农业拨款委员会逐年确定实际拨款额度,而拨款额度与农业法批准额度之间往往有很大差距,对科研项目的实施产生了很大影响。尤其是竞争立项经费,1996农业法批准的年度竞争立项经费为5亿美元,而实际每年通过国家科研选题计划(NRI)下拨的只有0.6-0.7亿,致使有些项目因此而中断。新农业法对1890年确定的科研与推广经费的最低拨款水平大幅上调,其目的是提高科研经费的到位率,保证各科研项目的实施。
(二)科研经费管理
1、要点
在对全国性或跨州联合性科研(及科技推广)项目的经费需求进行确认后,继续按《1998农业科研推广教育法》的规定划拨研究与推广课题的竞争立项经费。规定1994教育机构有资格参与USDA州合作研究教育推广局进行的科研课题招标。
建立科研课题联合招标制度。由联邦政府各相关机构合作,联合发布、审批竞争立项招标书。其目的是减少联邦政府在相似领域科研补贴管理发放职能上的重复性,最大限度地利用标书审批人力资源,同时也可减轻申请人为申报不同机构的交叉项目重复递交建议书的负担。
2、背景及经济意义分析
美国科研经费管理的改革始于1972年美国国家科学研究院和1982年洛克菲勒基金会发表的一些具有强大影响力的报告。这些报告呼吁改革传统的美国农业科研体制,开展基础性生物研究,并建议将固定经费转变为竞争性科研补贴。1977农业法设立了竞争立项计划,1978年农业部竞争性研究基金办公室成立。1990农业法在竞争立项计划中增加了国家食品、农业与环境研究选题(NRI)。
在过去的20年里,美国的固定科研经费有所下降,竞争立项的领域和经费不断增加。竞争立项计划的重点也越来越倾向于尖端生物与农业科技以及农业比重大或农业科研人员数量多的州。实践证明,这一措施对调动州农业科研系统以外的研究资源,对加强基础性和边缘学科的研究能力发挥了重要作用。然而,竞争立项仍只占农业部拨款的州级科研项目的15%。固定拨款仍是各州农业实验站最主要的政府资金来源。竞争立项对各州农业实验站科研重点的转变也没有产生明显的效果,其中部分原因是其它补贴项目削弱了针对基础性研究的竞争立项的影响。
新农业法进一步扩大了竞争立项的范围,并推出了科研课题联合招标这一新举措,但能否使州级农业科研机构的研究重点发生根本性转变还有待实践检验。
(三)农业科研设施建设和人才培养
1、要点
海外实习补贴 农业部州合作研究教育推广局和海外农业局(FAS)合作,对大专院校学生到海外农业局驻国外办事处实习给予补贴。
高级研究员科研服务项目 建立农业部高级研究员科研服务项目,其对象为在农业或林业科研领域取得过显著成果,有博士以上学位并符合美国联邦政府职员总表GS-15的职位要求的高级农业科研人员,人数在同一时间内不超过100人。
增设国家级农业研究所 在新农业法公布后90天,由部长直接任命8名农业研究局以外的成员组成特别工作小组,全面考查农业研究局科研工作的目标、效率、效果及影响,评估在食品与农业科学进步方面具有重要意义的学科增设1个或几个国家级研究所的重要性,确定其结构及经费需求。将农业研究局2002-2004年经费的0.1%用于此项工作,新农业法生效后12个月内提交考查评估报告。
州立科研机构设施补贴 建立农学院、农业大学、州合作研究所科研设施设备专项补贴。符合条件的机构最多可获得50万美元,但只能用于设备采购或设备折旧,不得作为其它联邦补贴项目中的间接支出,或以计算间接支出率为目的,列入间接支出费用总额。
岛屿地区公立高等教育机构科研设施补贴 为美国境内岛屿地区(经重新定义后包括波多黎各岛、维尔京群岛、关岛、萨摩亚群岛、北马里亚纳群岛、密克罗尼西亚群岛、马绍尔群岛、帕劳群岛)的公立高等教育机构划拨必要经费,用于购置科研教育设施和培养师资,加强这些机构在食品与农业学科的力量,尤其是远程教育力量。农业部长可以要求接受补贴的机构提供不少于相当于补贴额50%的配套资金。
2、背景和经济意义分析
美国的农业科研、教育、推广“三位一体”体系有效地提高了农业科技在农业发展中的作用。
美国农业部是集中管理农业科研推广和教育的唯一政府机构,其中的研究教育和经济司(REE)是总管农业科研和教育的核心机构。联邦政府内部的科研项目主要由美国农业部下属的农业研究局(ARS)、林务局(FS)和经济研究局(ERS)负责的大批国家科研机构承担。政府以外的科研推广项目主要由各州的公立农学院(即赠地学院)和56个州农业实验站(SAES)承担,州合作研究教育推广局(CSREES)负责管理。除此之外,私立科研机构也是美国农业科研中的一支重要力量。
赠地学院(Land-grant Colleges)最初是根据《1862赠地学院法》由国家投资,并在每州各拨出3万公顷联邦土地建立的59所主要为土著人服务的大学和学院。随着每次法律的修订,国家继续增加经费投入。同时赠地学院的概念也得到扩展,1890机构和1994机构就是后来分别被追加这种待遇的16所黑人农学院及29所部落农学院。
州农业实验站(SAES)是根据《1887年Hatch法》建立的,目前各州都建立了农业实验站。
但是,未来食品与农业科学的发展对美国的“三位一体”体系提出了新的更高的要求,如跨州界流域治理、营养与疾病防治等科研活动需要多州合作;科研和教学领域的拓宽,使一个机构很难同时做所有事情,因此也需要通过合作使各机构向专业化发展;一些1862和1890赠地机构和州农业实验站规模小,设施陈旧,也很难胜任现代食品与农业科技发展的要求。
美国2002新农业法对 “三位一体”农业研究教育推广体系全方位地加大了投资力度,重点用于加强设施建设和人才开发,目的是全面调动公共资源,开展跨州、跨机构、跨学科合作,强化“三位一体”体系的功能,更好地适应美国未来农业与食品科学发展的需要。
(四)重点科研与推广领域
1、要点
2002新农业法对美国农业重点科研推广领域所作的调整主要反映在两个方面:一是修改了1998年制定的《农业科研推广教育法》,将该法案中确定的“重点研究推广选题”由原来的24项增至44项;二是增加了新的重点农业科研领域或在部分原有重点领域中增加了新的内容。
在《1998农业科研推广教育法》中新增的20个研究推广选题概括起来主要有以下方面:
生物安全 包括对转基因动植物产品对人类健康和环境安全的影响开展科学、社会学、经济学、民族学方面的基础性研究,解决随新的转基因产品问世而带来的新问题;普及转基因农产品知识;为防止恐怖袭击对可疑生物致病因子进行快速诊断的技术等
环境质量管理 包括农用土地利用管理;农业生产对水与空气质量的影响;风蚀模型;观光农业;流域地区环境及私有土地最佳管理实践;牛奶输送管道清洁剂安全技术(防止人体摄入的安全包装和传输技术)等选题
动植物病虫害控制 包括农作物病虫害综合防治的研究、教育、能力拓展和项目实施;公众家畜疾病防治教育;家畜疫病防治人员培训;家畜传染病疫情监测、检验、预防和疫苗开发;
产前产后服务 包括水果(包括柑橘类)和蔬菜的机械收获技术及高效、经济、安全的人工合成脱落剂开发;农产品市场营销能力拓展;农业税收与保险工具研究推广等
基因工程应用 包括应用基础基因组技术开发抗病、抗杂草、抗虫、高产、优质的甘蔗品种;在食用农作物、可更新植物能源资源开发、多用途农作物新品种开发中的植物基因表达研究;提高豆科植物的固氮能力和产量、开发高固氮力的豆类新品种及其它有固氮能力的农作物品种;肉牛遗传工程等。
种质资源保护 美国国有动植物品种资源(包括保护品种的种质资源)开发及遗传资源保护活动。
新农业法中还增加了一些新的重点农业科研领域或在部分原有重点领域中增加了新的内容,主要包括以下方面:
未来农业与食品体系选题(IFAFS) 在1998年设立的“未来农业与食品体系选题”竞争立项计划中,保留原来的“未来食品生产”、“环境质量与自然资源管理”、“农场收入”三项,增加“农村经济商业及农村社区发展政策”一项。
生物技术风险评估研究 设立“生物技术风险评估研究”项目,确认和分析生物技术的环境效益,帮助有关部门制定生物技术应用的长期政策。项目重点是将农业生物技术产品(包括动植物和经过遗传工程改变的微生物)的风险与传统动植物培育的风险相比较,并建立生物安全研究国际合作。项目经费由过去占USDA生物技术研究经费的1%提高到2%。
生物安全与应急反应 设立“生物安全计划与反应”项目,2002-2007财年每年划拨必要的专项经费,建设对生物恐怖威胁的防备及反应机制,减少美国食品和农业体系在生化攻击面前的脆弱性。重点是与农业高等院校和研究机构建立长期合作伙伴关系,开展同脆弱性分析、突发事件反应、侦察和防范技术相关的规划、培训、能力拓展及科研等活动。可进行项目招标,如申请单位能提供相应配套资金,项目经费最高可达1000万美元。“国会立法精神”是在必要时增加承担生物安全任务的农业研究局、动植物检疫局及其它农业部机构的经费,以提高科研能力和对生物威胁及动植物疫病的反应能力。
有机农业研究与推广选题 增加有机农产品优良特性识别、扩大有机农产品生产的市场及政策障碍研究、有机农场远景研究等项选题。
精准农业 在精准农业技术的定义中增加“用于园艺作物收获的机器人或其它智能型机械”,增加“园艺收获和分类智能化、能源投入品有效利用、产品变异性”等研究内容。
麦类真菌病研究 增加对麦类真菌病研究的支持,以掌握并攻克由赤霉病菌(FUSARIUM GRAMINEARUM)引起的Wheat scab和印度腥黑穗病菌(TILLETIA INDICA)引起的Karnal bunt等小麦、黑小麦及大麦病。
牛副结核病(Bovine JOHNE)防治 资助牛副结核病的研究、试验、防治及控制评估。
适用于发展中国家的农业生物技术 研究开发适用于发展中国家的农业生物技术,利用生物技术提高适宜发展中国家种植的农作物的品质(营养成分、产量、种植面积和农产品安全);提高抗旱、抗恶劣环境品种的产量;延长果蔬保鲜期;开发有利于环境可持续发展的农产品;以遗传工程改变的农产品作为防治致命传染病的疫苗和药物。
2、背景及经济意义分析
美国农业的高生产率是以先进的科学技术为支柱的。今天,美国农业已从资源基础型转变为科技基础型,公众对农业研究的要求也已从单纯的降低食品成本、提高贸易竞争力,发展为在保护环境、提高环境质量的前提下,最有效地利用和节省资源,提高农业产量和利润率,改善农产品品质和营养,保持国际市场竞争力,保障食品安全。
20世纪末以来,美国农业科研的重点突出地表现为发展农业生物技术,即基因(遗传)、细胞、酶和发酵四大生物工程。重点研究领域包括农作物的高产和抗病育种,提高畜禽免疫能力,扩大生物能源来源,利用发酵工程研制具有商业价值的微生物,扩大人类食物来源,提高食品营养价值。从2002农业法新增加的重点领域看,美国农业科研的主攻方向基本未变,但许多农业生物技术研究成果已进入应用研究阶段,同时更加突出了生物安全(尤其是转基因生物技术安全和生物恐怖袭击防范)、环境质量改善、病虫害防治、种质资源开发、自然资源有效利用等内容,并增加了发展中国家农业生物技术应用及智能型农产品产后技术开发等新领域。
新农业法在竞争立项计划中增加了一些不利于大范围招标的选题领域,如“牛奶传输管道清洁剂安全”、“观光农业”等。近年来美国国会越来越倾向于采取这种“指定具体内容”的作法,这也可表明国会对基础性农业科研成果向应用阶段的转化的重视。
(五)促进有机农业发展
1、要点
2002农业法第七章(科研)和第十章(杂项)中有一些对有机农业有直接影响的科研和技术补贴条款,这些条款在农业法中都是首次出现。其中包括:
有机农产品研究 2003-2007年期间每年对有机农业研究和推广提供300万美元的指令性补贴,通过州合作农业研究推广教育局设立竞争性研究经费,以开展有机农产品优良特性识别、扩大有机农业生产的市场及政策性限制因素研究以及包括生产、市场和社会经济学在内的有机农场远景研究。
有机农产品生产与市场信息收集 划拨必要经费以确保将有关有机农产品的国内外零散资料数据的采集纳入目前正在进行的农业生产和销售原始数据收集工作中。
国际有机农业研究合作 通过农业研究局(包括国家农业图书馆)和经济研究局,支持从事研究和推广的美国专业人员、农民和其它感兴趣的人得到或利用海外有机研究的成果。其它有机农业研究与推广条款批准(但非要求)的补贴包括:农业生产与销售信息开发、支持研究与推广专家、农民和其他人参加国外开展的有机农业研究。农业部长需就增加有机农产品研究和宣传经费提交报告。
有机农产品生产和管理者受益情况报告 在专项资金到位后一年内,农业部要向国会提交两份报告。(一)有机农产品生产者和经营者在USDA有机农业研究推广项目中受益情况的报告,包括有机农产品生产者和经营者在项目中的作用、意见被采纳情况、直接受益情况以及对有机农产品生产者和经营者有益的研究成果的实施情况;(二)对提高已获得认证的有机农产品的待遇、开发有机农产品研究推广新资源等建议书的评估报告。
减免有机农产品评估费 对已获得认证的只生产或经营有机农产品的生产者,免征商品促销法规定的评估费(第十章)。
建立国家有机认证成本共担计划 帮助农产品生产者和经营者取得国家有机计划的有机认证,2002年提供补贴500万美元,联邦政府最高可承担认证成本的75%,每个生产者或经营者最多可获500美元补贴(第十章)。
2、背景和经济意义分析
有机农业是90年代以来美国农业经济中规模很小但发展最快的领域。超市中有机食品的品种不断增加,从80年代末起,消费者对有机食品的需求每年增长20%,越来越多的生产者开始考虑转向有机食品生产,以便降低投入成本,减少对不可更新资源的依赖,进入高价值农产品市场,获得更高利润,提高农业收入。
但是美国有机农业的推广普及仍存在较大的障碍,其中最主要的是管理成本高,产品转向风险大,农民对有机农业体系缺乏了解,缺少营销和技术指导机构,不具备抢占市场的能力。检验费、杀虫剂残留鉴定和其它认证服务都是有机生产者要支付的额外费用。在转产的头三年,因产品尚未得到认证,生产者也无法获得有机产品的价格回报。
到2002新农业法出台前,除美国农业部的几个小项目(包括出口促进、生产体系试验和一个15个州的有机认证费成本共担试点)外,美国政府对有机农业发展采取的干预手段主要是建立国家有机认证标准体系。虽然有一些州已经开始提供转产补贴,但比欧盟国家早在80年代即已开始的直接转产补贴的额度要低得多。
新农业法规定将有机认证成本共担计划的实施扩大到所有的州。政府承担75%的份额后,大多数小型有机生产者将只需支付较少费用。新出台的政策在努力了解和满足有机生产者的意见、需求和利益方面也体现得较为突出。联邦政府的科研和政策研究课题通常在美国向新农业生产体系过渡中起关键作用。由2002农业法授权对有机农业的市场和政策性限制因素进行研究以及财务和技术援助将进一步促进美国有机农业的发展。
(六)农业推广和农民素质教育
1、要点
新农牧场主发展计划 为开展新农牧场主(经营农牧场10年或10年以下的)培训、教育、技能拓展和技术援助服务的机构提供经费支持。经费可用于资助新农牧场主拜师、咨询、购买土地、制订革新发展战略、申请贷款、信息处理、进修、培训、实习、环境资源保护等。其它农牧民也可自愿参与。申请机构需提供25%的配套资金。预留25%的资金优先用于资源匮乏的新农牧场主、社会劣势群体和希望成为农牧场主的农业雇工。
青年组织补贴 2002年利用商品信贷公司资金提供一次性指令性拨款800万美元,支持美国男女童子军、4-H全国委员会和FFA等青年组织建立试点项目,并扩大在农村地区和小城镇的活动。2003到2007年度的经费根据实际需要划拨。
全国农村发展信息交换中心 批准将该机构设置延长至2007年。要求该中心在其农村发展职责中将与美国农业图书馆农村信息中心联网并进行信息交换放在突出位置。
2、背景及经济意义
美国的农业科技贡献率已近70%,其中政府对农民自身文化素质教育和农业推广的投入也起了很大作用。在美国,新农牧场主、青年农民和农业雇工是农村中的弱势群体,为了提高他们的生存竞争能力,政府在教育和推广服务中给予了特殊的关注。全美100多家农学院、农业实验站及遍及各地的县级推广站已经形成了一个庞大的教育推广服务网络。
农村青年组织在其中也发挥了很大的作用,其中最著名的是4-H(Head,Hand,Heart,Health,即清醒的头脑、勤劳的双手、美好的心灵、健康的身体)组织。这一农村青年校外活动组织在帮助农村青年培养对种植、养殖技术和其他农艺活动的兴趣方面发挥着重要的作用,目前已成为美国农业部在农村推广普及新知识和新技术的重要桥梁。
新农牧场主发展计划和青年组织补贴计划都是2002农业法中新增加的条款,政府的投入将进一步扩大农村科技推广的范围。
(七)病虫害防治与环境保护
1、要点
病虫害防治紧急处理 修改了《2000植物保护法》中对于由白宫OMB审查农业部执法决议的规定,增加了农业部长的自行处理权,包括在采取紧急措施防治植物病虫害和杂草时,对造成减产的种植户进行赔偿的决议,规定任何非农业部联邦政府官员审查农业部执行法案决议的时间不能超过60天。
有关转基因抗病虫害植物的报告 农业部在一年内组织审查美国国家科研立法委农业与自然资源部转基因抗病虫害植物委员会和转基因植物环境影响委员会提交的有关食品安全、生态研究、含植物抗虫因子的转基因农作物需求及转基因植物环境效果监测的建议并提交审查报告。
流域养分积累评估 对家畜密集养殖地区的流域进行养分积累评估并向参众两院提交报告。评估内容为垃圾收集以及向可利用水域以外地区疏散的成本、要求及方法,目的是减少可能造成磷污染的点污染源和非点污染源,提高这些流域的健康和活力。
溴甲烷使用授权 根据州、地方或部落权力机构的要求,在确定无其它已注册的、有效的,而且在经济上可行的溴甲烷替代品后,农业部长可以授权将溴甲烷的使用作为防止植物病虫害和有害杂草引入、定居和传播的官方措施或官方要求。同时,农业部长应同州、地方、部落各级权力机构协调,设专门项目研究溴甲烷替代品。在注册的、有效的,而且在经济上可行的替代品出现之前,可暂时允许溴甲烷使用。要求部长在本法令生效后90天内做出是否授权的决定,并在180天内公布批准登记使用的名单。
2、背景及经济意义分析
美国多年来一直在研究和探索化肥、农药的大量使用所造成的环境污染和资源保护问题。为了防治农作物病虫害和杂草而大量使用化学农药,不仅大量杀伤天敌,增强害虫抗药性,使自然控制作用降低、农产品质量下降、生产成本上升,而且造成严重的耕地及水污染,直接威胁到人类的健康。为解决这些问题,美国从70年代起,就开展了农作物病虫害综合防治(1PM)研究工作,包括采取生物、农业、遗传、法律、物理、化学等防治手段。现在美国大部分农作物包括小麦、玉米、水稻、大豆及蔬菜和果树等先后都开展了综合防治,防治成本比原来明显下降,生态、经济和社会效益都很显著。
从70年代起,美国开始通过立法来限制剧毒杀虫剂使用。但与此同时,人们却仍依赖某些其他农药来维持粮食产量的提高,1995年,美国农药的使用超过了54万吨,达到了历史最高水平。
农药溴甲烷对于美国水果、蔬菜、花卉生产和幼苗培育中具有重要作用。它主要用于农作物播种前的土壤薰蒸消毒,以防止虫害传播。同时也用于农产品装船前的贮藏设施内消毒,以达到检疫标准。但溴甲烷是一种对臭氧层有破坏作用的物质。根据《1998蒙特利尔议定书》,世界各国都应逐步削减并最终彻底淘汰溴甲烷的生产和使用。美国等发达国家的削减比例为1999年25%,2001年50%,2003年70%,2005年100%。发展中国家2002年冻结在1995-98年水平,2005年减少20%,2015年全部停止使用。根据这一议定书,美国于1998年在《清洁空气法》也作了相应规定。
第八章 林业
1、要点
林地促进计划 对州林务管理人员提供资金、技术、教育和相关支持,帮助私有林地的所有者积极加强非工业用途私有林地和相关资源的建立、恢复、管理和保护,其内容包括促进林业健康发展,提高林产品产量,改善栖息环境;促进较差林地恢复,保证新种树苗成活,满足未来木材需求,改善环境;降低火灾、病虫灾、不良树种侵入、恶劣气候损害等风险;加强农业林种植;维护和加强林基地;对重视资源和环境保护的私人林场主提供经济和技术援助;保护非工业用私有林的美学价值,提供开发户外健身场所的机会。
资金支持的形式是国家与私人林场主成本共担,国家为每个私人林场承担资金的林地不超过1000英亩(农业部长有权决定扩大到最多5000英亩),国家承担的比例不超过75%。申请国家支持的私人林场必须制定一个10年以上的管理计划,并获得州林务管理局批准。对于未按已批准的管理计划开展相应活动的私人林场将收回投资。
从商业信贷公司资金中划拨1亿美元执行此计划,项目截止期为2007年9月30日。
社区防火促进计划 本条款特别重申防范社区野火对国家的重要意义。2002-2007财年每年拨款3500万美元,由农业部与各州林务管理部门合作,加强联邦政府的作用,推动联邦、州和地方各级实现最佳防火效果,将防火能力拓展教育项目扩大到私人林场和整个社区,并在家庭的住房和财产周围建立防范野火的空地。
可持续林业发展及可更新资源推广 2002-2007年每年拨款3500万美元,用于宣传和教育及可更新资源推广。帮助私人林场主了解可持续林业发展的意义和好处,了解在制订规划和开展实践时向林业顾问咨询的重要意义以及可利用的国有和私有资源。
国际林办公室 批准在美国农业部林务局下设立国际林办公室,有效期到2007年9月30日
2、背景及经济意义分析
美国的森林资源十分丰富,全国森林面积约3亿公顷,森林覆盖率33%,其中国有林约1亿公顷,非国有林1.97亿公顷,非国有林中私人林地约1.7亿公顷。林区动植物物种资源非常丰富,除工业用途外,林区还有大量的旅游设施,年创收40多亿美元。
国家林业管理由农业部林务局统一负责,联邦一级在林务局下又分为大区林业站、国家林草站、林区办公室三个层次。州级也设有林业服务局,在很多林区还有一批私人林业顾问。农业部林务局每年通过各种项目与州级林业局和自然资源保护局紧密合作,在国有林区履行建设和维护林区道路、旅游设施、技术推广、资源保护、国际交流等职责。州林业服务局的主要职责是帮助私有林场制定林业生产计划,防火、防治病虫害,进行水土管理等。
美国国家林业体系在抓好国有林管理的同时,也非常重视占全国林区总面积57%的私有林的生态管理和森林病虫害综合防治。国家和州林业部门配合,评估新的林业保护和技术措施,并通过技术和资金两方面的援助,帮助林农保护好林地。
2002新农业法中新增的林业条款进一步加大了在私有林保护方面的投入,这实际上是国家资源保护项目中的一个组成部分。
第九章 能源
1、要点
根据美国2002新农业法,在2002-2007财政年,美国政府将划拨10.95亿美元资金用于扶持和发展美国的生物能源和再生能源产业。其中6亿美元用于鼓励生产者增加购买合理商品,用于扩大生物能源(指燃料级酒精和生物柴油即单羟基化合物)的生产,提高生物能源的生产能力;3.69亿美元用于生物量研究与开发,即研究和开发可再生的有机材料;1.15 亿美元用于向农民、牧场主和农村小企业提供贷款、贷款担保和补助,帮助他们购买再生能源系统,提高能源效率;600万美元用于支持生物制品的测试,鼓励和帮助政府部门制定生物制品优先采购计划,优先考虑全部或主要由生物产品或可再生农业材料(包括植物、动物和矿物质)或林业材料组成的商业或工业产品;500万美元用于对公共机构、私营机构和其它相关组织宣传使用生物燃料的好处。
另外,在2002-2007财政年,还将根据需要划拨经费用于:支持开发和建立生物提炼厂,将生物量转变为能源和化学品,或用生物量发电;向农村社区和农业生产者宣传并实施氢和燃料电池技术项目;与参与“美国全球气候变化研究项目”的部门、机构和单位合作,研究土壤和植物(包括树木)中碳的流动情况,研究农业产生的其它温室气体的交换问题,并将研究成果向农场主、牧场主、私营林场主及各州的相关政府机构推广。
2、分析
美国能源面临着严峻的挑战:加利福尼亚州和西部其它地区电力短缺、汽油价格迅速上涨、供应系统紧张、对从外国进口能源的依赖程度增加。1991-2000年,美国的能源使用量增加了17%,而国内的能源生产量却只增加了2.3%。虽然美国的煤、天然气、核能和再生能源的产量近年来有一定程度的增加,但是油产量却下降了,因此美国对能源需求量的增加几乎完全由进口来满足。预计,美国2020年的能源消耗量还将增加32%。
因此,美国政府意识到必须减少能源的需求量、继续改善和建设能源基础设施、继续提高能源的使用效率、增加能源的供应量。美国1973年以来,经济增长了126%,而能源使用量却只增加了30%,这主要得益于开发和推广了提高能源效率的技术。美国的电力主要来自以下原料:煤(52%)、核能(20%)、天然气(16%)、水电(7%)、油(3%)、再生能源(2%)。
虽然再生能源的贡献率只占美国电能的2%、美国全部能源消耗量的4%,但是发展速度最快,而且再生能源利用了美国丰富的自然资源如太阳、风、地热、和生物量,提供了清洁的、对环境没有污染的能源,使美国的能源供应多样化。
生物量与其它再生能源不同,生物量可以直接转化为液体燃料即生物燃料,满足交通需要。最常见的生物燃料是酒精和生物柴油。酒精由生物量发酵生成,生物柴油由植物油、动物脂肪、藻类植物、回收的烹调油脂等制成。1995年7月农业经济报告第721期中的“评估作物酒精的净能源平衡”报告认为,虽然70年代刚开始用作物生产酒精时农民不能获得盈利,但是近年来的技术进步已经使酒精转化率和农业生产效率得到提高,用作物生产酒精可以获得净能源赢利。1998年9月农业经济报告第770期中的“生物燃料开发:传统农产品和转基因农产品的新市场”报告研究了美国农业脂肪和油的供应潜力,认为生物柴油可以在政策支持下在某些领域推广使用。目前生物量对电力的贡献率占再生能源生产的电力的76%,地热占17%,风能占6%,太阳能占1%。
目前,美国有45万辆机动车可以使用替代燃料,包括由酒精、甲醇、乙烷、液体丙烷、生物柴油、氢、天然气等生产的燃料,另有150万辆机动车可以使用汽油和酒精的混合物。酒精由生物量转化为糖,再经发酵生成,是应用最广泛的液体燃料,生产量自1980年以来迅速增加,年增产量达19亿加仑。1990-1999年,美国再生能源的生产量增加了29%。
出于对美国国内能源生产量的担心,美国政府鼓励扩大国内能源供应。20多年来,美国政府一直积极发动各界力量研究和开发再生能源和替代能源,以减少对油的依赖。美国2002农业法再次将再生能源视作重要的组成部分,鼓励消费者购买再生能源,对再生能源的生产者扩大和延长信贷,增加生物量的研究和开发经费,并继续宣传再生能源的优点。这是美国新能源政策的继续。
发展再生能源是我国农村经济发展的能源战略的重要组成部分。在过去的35年里,在我国政府的支持下,我国的小水电(25MW)、沼气、和小风机得到了长足发展,为农村偏远地区提供了大量电力能源。1995年国家计委、国家经贸委和国家科委制定了1996-2010 新能源和再生能源发展规划。规划旨在提高再生能源的利用效率,降低生产成本,增加可再生能源在能源消费结构中所占的比例。1995年发布的电力法进一步加大了对太阳能、风能、地热能和生物量发电的支持。我国政府需要进一步加强再生能源的研究和开发,积极采取措施支持和推动可再生能源的商业化利用,引进国外先进技术,并与国内低生产成本的优势相结合,通过降低生产成本,提高产品质量和系统可靠性,完善售后服务以开发再生能源的潜在市场。
第十章 杂项
美国2002年新农业法标题X杂项部分包括作物保险和灾害援助、动植物健康保护和食品安全、特种作物采购、产品生产国标识和有机农业项目等。具体叙述如下。
(一)作物保险和灾害援助
1、要点
作物保险适用于多种作物,新增加对佐治亚洲生产的美洲山核桃的保险、对堪萨斯州小麦的连作作物的保险,对土豆和红薯给予同等的保险对待。至少在2004年之前继续执行于1999年开始执行的校正总收入(AGR)作物保险示范项目,为传统作物保险不适用的作物提供保险,在2002年17个州的基础上,2003年至少增加加利福尼亚州的8个县和宾夕法尼亚州的8个县。进行以下可行性研究:扩大对农业生产者的作物保险范围,扩大对非保险作物的补助,并重点研究限制使用灌溉水的联邦行为对农民产生的灾害性影响。
对低收入移民和季节农民工的紧急资助额不受1990食品、农业、保护和贸易法案规定的每年2000万美元的限制。增加对海草和海燕麦等两种非保险作物的灾害补助,继续对遭受灾害的种子生产者提供补助,对畜牧生产者由于牲畜死亡、饲料短缺、生产成本突然增加等原因遭受的损失给予补助。设立基金,向美国东北部的商业化捕鱼业提供紧急灾害救济,使用基金购买捕鱼许可,从而最大限度地降低对东北部地区多种鱼类的捕捞能力。
2、分析
美国于上个世纪三十年代开始对作物进行保险,目的是帮助农业从大萧条和产品过剩的困境中得到恢复。保险最初主要在美国的作物主产区进行,保险对象是美国的作物主产区的主要作物,农民自愿投保。1980年联邦作物保险法案获得通过后,作物的保险范围得到了扩大,保险对象也扩大到了美国更多地区的更多种作物。为鼓励更多的农民参加保险,1980年联邦作物保险法案规定给投保人相当于作物保险费30%的补贴。给农民参加保险提供补贴吸引了更多的农民参加保险,但是并未取得国会的预期效果,因此在1988年发生旱灾、1993年发生冷湿灾害后,美国国会又分别颁布了特别灾害法,对受灾农民给予特别援助,并于1994年通过了联邦作物保险改革法。
1994年联邦作物保险改革法强制要求农民参加保险,农民可以获得价格支持项目中的差额支付、特定贷款和其它保险赔偿费。1994年联邦作物保险改革法推出了灾害(CAT)险。灾害险向损失超过平均产量50%的农民提供补贴,补贴额为受灾作物当年目标价的60%。灾害险的保险费全部由联邦政府承担。1996年,国会废除了1994年联邦作物保险改革法强制要求农民参加保险的条款,但是接受其它保险赔偿费的农民需要购买作物保险,否则将不能获得灾害险赔偿。
1994年联邦作物保险改革法实施后,农民参与作物保险项目的比例显著提高,1998年1.8亿英亩的农田参加了保险,是1988年的3倍,1993年的2倍,占全美田间作物面积(不包括草)的2/3,保险额达280亿美元,保险赔偿额也达创记录的9.5亿美元。
1994年美国还成立了风险管理局(RMA),负责管理联邦作物保险公司(FCIC)执行的保险项目、其它与保险不相关的风险管理和教育项目,将保险与灾害救助协调考虑,支持美国农业的发展。
2000年起,国会鼓励更多的私营保险公司参与新险种的研究和开发。FCIC向通过注册的私营保险公司提供补贴,通过它们最大限度地出售作物保险和农产品保险,1998年以来,多险种作物保险都已售完。为鼓励生产者购买保险额更高的险种,使保险项目更具有吸引力,保险赔偿额得到了增加。
2000年的农业风险保护法案(ARPA)规定2001-2005年额外提供82亿美元的保险费补贴。APRA提高保险补贴的目的是吸收更多的人参加保险、鼓励使用保险总额更高的险种。APRA还为产量保险制定了具有相同保险补贴率的收入保险补贴。RMA启动的校正总收入(AGR)作物保险示范项目于1999年开始执行,目的是为传统作物保险不适用的作物提供保险。AGR作物保险对所有农产品的总收入提供保险。AGR 作物保险的适用对象目前正在不断扩大。
我国农业保险目前规模很小、困难重重,各大商业保险公司基本不涉及农业保险,为此应借鉴美国在农业保险和灾害援助方面的做法,研究农业保险政策,对农业保险和灾害救助协同考虑,加强农业保险立法,切实支持农业生产,提高农民收入。
(二)动植物健康保护与食品安全
1、要点
农业部长可以在必要时禁止或限制任何动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具的进出口,或由于进出口造成的传播。如果动物不能满足卫生条件或动物的运输方法不能保证安全,农业部长在必要时有权禁止或限制这种动物的运输。为查明动物是否感染有害的动物病虫害(包括原生动物、植物、细菌、真菌、病毒或类病毒、病菌体、节肢动物、寄生物、朊毒体、病虫传播媒介,以及与上述物品相似的有机物),农业部长可以决定对已通过检疫的动物进行饲养或处理。为防止动物病虫害进入美国或在美国不同州之间流动以造成传播,农业部长有权扣留、没收、处理或销毁已经进口但尚未进入美国、已经进入美国、正在不同州之间移动或已经移动、正在处理或已经处理、或没有被采取补救措施的动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具。
在洲政府不能有效控制动物病虫害的情况下,农业部长可以采取行动对动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具进行检疫、处理或采取补救措施,但是要预先通知州政府并发布公告。对违反法律的动物、动物病虫害或相关材料的拥有者,农业部长有权采取补救措施,销毁或移走其拥有的动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具;并要求其赔偿相关费用。对未违反法律的动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具的拥有者,农业部长将根据市场价给予赔偿。
农业部长有权要求动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具的拥有者对动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具进行消毒。如果动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具的拥有者不遵守本条款,农业部长有权采取补救措施,销毁或移走动物、动物病虫害及相关物品或材料、或运输工具;并要求其赔偿相关费用。
农业部长可以采取措施(包括血液抽样、病虫害测试)发现、控制或根除动物(包括屠宰场所、库房或其它集中堆放场所的动物)病虫害。
农业部长可以与动物、动物病虫害及相关物品或材料的拥有者签署补偿费用协议,在其它国家对要进入美国的动物及其相关材料进行预结关处理。农业部长可以要求动物及其相关材料的拥有者补偿预结关服务产生的相关费用,不能按期支付补偿费用的人将被处以罚款并交纳利息。农业部长负责筹款建立帐户,专门用于与预结关相关的服务,不受财政年限制。
如果有人故意伪造、或在没有得到农业部长授权的情况下使用、修改、损坏、销毁证书、许可或其他文件,将被处以罚款,或/和1年以下徒刑;如果有人故意进口、出口或移动非法动植物、动植物病虫害及相关物品或材料,用于批发或销售,将被处以罚款,或/和5年以下徒刑;再次或多次违反将被处以罚款,或/和10年以下徒刑。对未构成犯罪的人,农业部长将制定一项民事惩罚指南,视情节轻重,给予警告或给予1000美元、或50000美元、或250000美元、或500000美元的罚款。
农业部长可以单独或与其它国家的中央政府或国际机构或协会合作,在不影响牲畜安全的情况下生产和销售不育螺旋蝇蛆。
2002新农业法还规定在2003年5月13日之前建立一项公共教育计划,向公众提供通过生物技术生产出的食品的安全性方面的信息。该项目关于用生物技术生产出的食品的安全性方面的科学证据及人类产出方面的科学数据将被收集整理,供公众索取。目前,世界各国的科学家对转基因食品的安全性存在不同的看法,尤其对转基因作物对生态环境和人类健康的长期影响存在担心,因此世界上许多国家都对转基因作物和转基因食品加强了管理。美国政府执行生物技术公共教育计划的目的是消除人们对生物技术如转基因技术安全性方面的疑虑,加速生物技术在食品行业的应用。
2002新农业法生效后,美国政府将很快建立全国食品安全委员会,提出特别建议,改善食品安全状况。食品安全委员会由15个人员组成,委员会主任由总统任命。委员会将包括消费者、食品科学家、食品工业和健康专家的代表,联邦雇员不超过3人。如出现名额空缺,将于60天内补缺,名额空缺不影响食品安全委员会的权力。食品安全委员会由委员会主任负责召集会议,在人员组成最终确定后30天内召集第一次会议,形成多数通过的法定多数原则和形成决议的工作机制。食品安全委员会的工作职责包括:为加强美国食品安全体系提出建议,建议应涉及所有可以在美国商业化利用的食品;食品安全委员会第一次会议召开后的1年内,向总统和国会提交一份报告,报告委员会工作的发现、结论和建议。食品安全委员会的权利包括:必要时召开听证会;必要时从联邦机构直接获得所需信息;委员会属于联邦政府机构,委员会获得的非公共信息不能以任何方式向任何人泄露。食品安全委员会向总统和国会提交建议和报告60天后终止工作。
2002新农业法生效后的30天内,美国政府将划拨经费,宣传肉禽及肉禽制品的安全性即肉禽及肉禽制品在经过加工和处理后,病菌会显著减少或被全部消灭。规定以下食品是巴氏消毒食品:经过巴氏消毒的食品;经过加工和处理,危害公众健康的抗性微生物已被合理消灭的食品;一般贮存条件下,至少在货架期内,加工和处理效果保持有效的食品;在通知农业部长关于加工和处理的有效数据120天内未受到不合格通知的食品。
健康和人类服务局(HHS)局长将建议并颁布最终规则,对规范经过等离子辐射、电子光束、X射线等辐射处理的食品的商标使用行为的现有法规进行修订。在最终规则颁发之前,申请使用的商标将得到迅速评估,并在受理之日起的180天内得到答复。
2、分析
自英国1986年确认首例疯牛病以来,欧洲许多国家和日本等国不断有疯牛病发生的报导。危险性动物病害如疯牛病、口蹄疫的不断发生对相关国家的畜牧业产生了严重影响,也使人们对食品安全性产生了恐慌。
美国历来重视食品安全工作。1981年6月17日,美国农业部成立了食品安全检查局(FSIS),负责美国联邦肉检查法、禽产品检查法、蛋产品检查法的监督和实施。1985年,通过了1985食品安全法,1995年美国政府开始对相关法规进行改革,由原来的“命令和控制”改为通过制定各种标准进行管理。1997年6月,美国的政府官员和各界代表在华盛顿召开了第1次全国食品安全工作会议。1998年8月,总统签署行政命令,成立总统食品安全顾问委员会,负责建立国家食品安全计划和战略、指导政府部门优先投资重要食品安全领域、确保政府部门每年都作出食品安全预算、指导美国食品安全研究所的工作,协调全国食品安全检查措施。1999年12月,FSIS修订了联邦肉检查法和禽产品检查法,规定食品添加剂和肉禽产品辐射源的使用需要首先得到批准,允许使用离子辐射方法处理冷冻生肉禽产品以减少病菌数量,满足货架期食品的安全要求。
2001年美国发生“9.11”恐怖袭击后,美国政府增拨4600万美元,新雇用410名食品检查员,加强对食品的检查;增拨6100万美元,用于增加检查进口食品的次数、改进商品进口数据系统;再投资15亿美元,加强反生物恐怖研究。食品和药品管理局(FDA)的预算自1997年以来不断增加,2002年FDA的预算中又增加了16%用于预防疯牛病和减少杀虫剂和其它污染物的使用。FDA下属的食品安全和应用营养中心负责研究生物恐怖事件的预防和应对措施。
美国政府还加快了对动植物健康保护工作的立法,加强了对危险性动植物病虫害检疫和控制的力度。2000年植物保护法修正并替代了10个相关法案中的条款,界定了犯罪和民事违反的界限,明确了农业部关于植物保护的权利和责任。2002新农业法包含的动物保护法案又进一步强化了农业部与动物健康保护和动物福利相关的权利,从立法角度加强了对违反动植物保护法规的犯罪行为的惩罚力度。农业部长也被赋予了更大的权利,有权采取必要措施扣留、没收、处理或销毁动植物、动植物病虫害及相关物品或材料、或运输工具,或禁止或限制其进出美国或在各州或各港口的移动或使用。2002新农业法要求对兽医进行培训,研究和采购危险性动物疫苗,为应对有害动植物病虫害的入侵作准备。食品生产者和加工销售企业必须保存文件记录,以明确产品产地和污染源。
美国政府还加强了食品安全的宣传力度,确定每年9月为食品安全教育月。2002年9月,还将于佛罗里达州召开第2次全美食品安全工作会议,进一步对公众进行教育和宣传。
(三)对特种作物的支持
1、要点
2002财政年起,每年至少划拨2亿美元用于采购水果、蔬菜、和其它特种食用作物。其中,至少5000万美元用于采购新鲜水果和蔬菜,发放给学校和军事部门。
建立1000万美元的蔓越橘生产地保留项目。项目要求购买湿地或湿地缓冲地带的永久使用权,因为这些湿地或湿地缓冲地带对环境敏感,已经或正在用于蔓越橘的生产。购买价格将最大限度的反应这些地区的农业用地和非农业用地的市场价格。
于2002财政年提供9400万美元商品信贷公司(CCC)基金,用于向2000作物年遭受市场损失的苹果生产者提供支付。向纽约州捐赠1000万美元CCC基金,用于向1996-2000作物年遭受损失的Orange县的洋葱生产者提供支持。由自然灾害引起的果树死亡率超过15%时,果农可申请援助。果农可获得补种果树所需成本的75%,或充足的免费种苗。每个果农最高可获得7500美元的支付额或同等价值的种苗。获得补偿的最高面积为500英亩。
2002-2007财政年,划拨经费建立一项计划,帮助农民建立、扩大和改善市场,帮助改善和扩大农民的国内市场、路边店铺、社区支持的农业项目、和其它直销市场,帮助建立新的农民的国内市场、路边店铺、社区支持的农业项目、和其它直销市场基础设施。但是不能将资金或其它援助用于采购、修建或重建建筑物。
2、分析
为保护本国水果、蔬菜和其他特种作物如蔓越橘,美国政府在不违反WTO规则的情况下,向可能会受到国外产品进口压力的水果和蔬菜产业加强了保护力度。除了在果农和菜农遭受灾害损失后提供补贴外,还由政府出面花费大量资金购买水果、蔬菜和其它食品,免费向学生、军人和社会弱势人群发放,从而维持了美国水果、蔬菜和其它劳动密集性产品在国内市场的价格,这实际上是向果农和菜农提供了另一种形式的支持。
2002新农业法还规定,每年花费1000万美元建立多个水果和蔬菜生产的成本分摊示范项目,调动农民生产水果和蔬菜的积极性,促进美国水果和蔬菜的生产和消费。
我国加入WTO后,某些农产品会受到国外进口产品的冲击,美国政府保护本国水果、蔬菜和其他特种作物的做法值得我国借鉴。
(四)有机项目
1、要点
2002财政年从CCC基金中划拨500万美元,建立全国有机认证成本分摊计划,帮助农产品生产者和处理者获得全国有机计划的有机认证。全国有机计划为1990年通过的有机食品生产法案中的一部分。最高联邦成本分摊额是认证成本的75%,每个生产者或处理者最高可获得500美元。
只生产和营销100%的有机产品(不生产非有机产品)的农民免于商品促进法案中的商品评估费用。农业部长将在本条款生效后的1年内,颁布法规,具体指导本条款的执行。
2、分析
我国绿色食品和有机食品近10多年来有了较快的发展,但政府还应继续加强对我国绿色和有机产业的支持力度,采取多种措施促进我国绿色和有机产品的出口(分析祥见第七章中的“促进有机农业发展”部分)。
(五)生产国标识
1、要点
2002年9月30日前,将颁布适用商品的生产国标识指南,自愿执行。2004年9月30日前,正式实施。
适用商品是指牛肉、羔羊肉、猪肉的切块肉;碎牛肉、碎羔羊肉、碎猪肉;农场饲养的鱼;易损坏农产品;花生。销售使用商品的零售商应在将适用商品出售给消费者的最终环节告之消费者适用商品的生产国。但是,在食品服务场所如饭店、自助食堂、供应快餐的小饭馆、食品摊、小旅馆、酒馆、酒吧、休息室等不需要这样做。
提供给消费者的产品生产国标识信息可以包含于商标、印戳、标志、布告之中,或包含于适用商品上的明显的可以看得见的指示牌中,或包含于含有商品的包装、陈列品、支持设施或容器上的明显的可以看得见的指示牌中。准备、贮存、处理、批发适用商品的人应保留可以证实的记录审计材料供必要时检查。
原产地的认证:农业部长不会采取强制手段证实适用产品的原产地。农业部长将利用已有的典型认证项目认证产品的原产地。具体包括:生肉分级和认证体系,自愿性的牛肉生产国商标体系,用于认证某些溢价切块牛肉的自愿项目,用于执行儿童和成人关怀食品项目的原产地证实体系。
如果零售商违反生产国标识法,将被告之30天之内改正,否则将被处以1万美元以下罚款。
2、分析
政府对商品商标进行管理常常是为了促进消费者的健康和食品安全、减轻环境危害、防止国际贸易争端、支持国内农业和食品加工业。美国扩大原产地标识范围的主要意图是提高本国农产品在国内市场上的竞争力,他们希望这种办法能帮助美国生产者解决农产品价格低的问题,因为立法者认为如果有明确标志,美国消费者在选择新鲜食品时很可能会首选本国生产的产品,另外多数消费者可能认为某些国家生产的食品比美国本地食品存在更大的危险性,因此,扩大原产地标识的要求范围可以使消费者对更多零售食品的来源有所了解,并在选择购买时利用这些信息。
在国际贸易中,对进出口货物标明其原产地是一种通行做法,原产地标识在一定程度上代表着商品的质量和信誉,是消费者识别和选择商品的重要信息,因此美国这一做法无可厚非。美国扩大农产品生产国标识要求的范围后,在对本国农产品起到保护作用的同时,也会给零售商、其它销售环节以及消费者增加过多的、且成本昂贵的执行负担,因为超市中的食品品种繁多,且都具有保质期及货源变化问题,频繁更换生产国标识执行起来会很困难,且增加成本。同时,美国国内也有人认为,在食品中大量使用原产国标识,可能会导致进口产品与本国产品的不公平市场竞争,违反WTO原则。