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欧洲共同农业政策中期评估报告要点及其分析

日期: 2002-12-25 10:56 作者: 产业政策与法规司 来源:农业部 【字体: 打印本页

   一、欧盟共同农业政策的基本背景及其改革
  
欧洲共同农业政策(以下简称共同农业政策)于1962年1月开始付诸实施。西欧六国 — 法、德、意、荷、比、卢在1957年成立欧洲经济共同体的《罗马条约》中确定了共同农业政策的基本目标,即1、以稳定合理的价格保证食品供给;2、保证农民有公平的生活水平;3、通过促进技术进步、保证农业生产的合理发展、优化利用各种农业生产条件提高农业生产率。为实现上述目标,条约决定建立共同市场组织,并制定了三条原则,即建立统一市场、共同体内享有优先权和共同承担财政责任。在此基础上,建立了一系列的农业支持和保护计划,包括以保证价格干预农产品收购、设立进口税、出口补贴等,对农业实行高度保护。
  
在开始实行的头十年里,共同农业政策获得了很大的成功。但是,随着形势的发展,共同农业政策逐渐显现了其自身的弱点,主要表现在:1、通过干预和价格支持以超出市场吸收能力的增长率刺激产量增长导致大量的农产品生产过剩。2、预算支出大幅度攀升。到1996年,直接支付占了欧盟预算总支出的70%,1991年到1997年间,农业支出增加了28%。预算总支出高达460亿美元。3、在世界农产品贸易中与贸易伙伴的紧张状态加剧。1985年,美国采取了“促进出口计划(EEP)”,加大出口补贴,以此对应欧盟贸易政策。1986年开始的乌拉圭回合谈判将制定农产品贸易行为规范作为一项主要任务,在美国和凯恩斯集团国家的极力推动下,乌拉圭回合中的农产品贸易谈判将扩大市场准入、降低出口补贴和削减国内支持列为三大议题,这使得欧盟当时的共同农业政策称为谈判的最主要对象。
  
在内部和外部环境都发生了重大变化的情况下,欧盟也开始进行共同农业政策的改革。1992年,欧盟对共同农业政策进行了重大改革。其主要变化表现是,在保留价格支持功能的前提下,通过降低支持价格水平来弱化其作用,以保证在内部市场上实现供给与需求的平衡,并促进农村地区的发展。具体措施包括:1、降低粮食、油料、豆类作物和牛肉等重要农产品的支持价格;2、对生产者由此而蒙受的收入损失采取直接收入支付的方式给予补偿;3、对上述作物的种植面积实行限制。
  
1997年,欧盟委员会根据未来农产品贸易势必进一步走向开放的前景,并考虑到欧盟东扩后,东欧国家农业比重较高,很可能对共同农业政策造成较大的预算负担等问题,提出了进一步推进以市场为导向的政策改革建议。在经过广泛的磋商和激烈的辩论之后,欧盟于1999年3月在德国柏林举行了特别首脑会议,通过了新的共同农业政策改革方案--《2000年议程》。本次《欧洲共同农业政策中期评估报告》就是根据柏林会议上欧盟理事会对欧盟委员会提出的要求进行的。
  
二、《2000年议程》的主要内容
  
2000年议程》是今后一个时期内(2006年以前)欧洲共同农业政策改革的主要蓝本,它提出的口号是“高竞争力、可持续性和优质产品”。其主要内容包括:
  
1、确定将2000-2006年的农业预算支出保持在405亿欧元的水平;
  
2、降低支持价格,鼓励竞争。其总体目标是采取逐步减少价格支持的措施,使欧洲农民适应世界市场价格,通过对内部需求与出口水平的积极影响,提高农产品在欧盟内部和国际市场上的竞争力。具体到产品上,谷物降低15%,牛肉降低20%,奶制品降低15%。据美国农业部的分析,《2000年议程》的降价措施,将有可能使欧盟小麦的干预价格低于美国小麦的价格,而玉米、大麦、燕麦等则高于美国价格。这在一定程度上可以起到促使农民选择参与国际小麦市场的竞争。
  
3、保证农民的生活水平。降低价格支持后,将通过提高直接收入支付补偿农民的部分损失。根据OECD的统计,2000年,欧盟农民人均得到的各种支持总量约为14000美元。
  
4、注重产品质量,即在政策改革中充分考虑消费者所关心的食品质量与安全问题、环境保护和动物福利问题。市场支持体系与农村发展政策都要至少符合环境领域和动物福利所要求的最低标准,(在中期评估以前还没有形成具体的政策措施)。
  
5、把环境保护的措施纳入共同农业政策。各成员国在执行共同农业政策中必须考虑采取合适的环境保护措施。《2000年议程》考虑给农民一定的直接支付,但在中期评估以前没有形成明确的政策措施。
  
6、建立新的农村发展计划,构成共同农业政策的第二支柱。(传统的市场价格支持和直接支付手段被视为共同农业政策的第一支柱)。这是《2000年议程》中做出的重要改革措施。它包括以支付酬金或创建农场贷款利息补贴的办法支持青年农民创建农场、提供培训、提前退休、鼓励农业环境保护措施等办法。据英国海外发展署提供的报告,2000年欧盟用于此项支持的开支约为42亿欧元,占共同农业政策总支出的10%左右。
  
7、在管理上进一步分权、简化手续。近年来,公众对共同农业政策的官僚化管理方式和繁杂的条文规定、手续等不满意程度越来越高,分权管理和简化手续对提高共同农业政策的公众形象非常必要。
  
三、《中期评估报告》要点及今后《2000年议程》改革方向的调整
  
2002年7月,欧盟委员会向部长理事会和欧洲议会提交了《2000年议程》中期评估报告。这项报告按照柏林欧洲理事会的要求对主要农产品市场发展情况进行了较为全面的评估,并在此基础上形成了委员会对今后共同农业政策的改革建议。其要点和主要改革措施如下:
  
(一)保持1992年以来加强以市场为导向的改革方向,进一步削减谷物和牛肉等重要农产品的干预价格
  
谷物、油籽和蛋白作物的产值约占欧盟生产总值的11%,占用了欧盟农业用地的40%,占欧盟农业指导和保证基金(EAGGF)的42%。欧盟对种植业实现补贴是一贯的做法。为了补偿农场因降低或取消干预价格导致的收入损失,欧盟对种植业实现面积补贴,包括面积支付和休耕面积补贴。欧盟以1989/91年的平均产量作为各国享受面积支付的平均计算单产。虽然谷物、蛋白作物、油籽和亚麻的每吨补贴标准不一,但自2002年起,每公顷面积支付额将趋于一致。
  
对高库存产品黑麦取消干预价格。 较大幅度(50%)削减水稻的干预价格,基本价格降到每吨150欧元,安全价格干预水平为每吨120 欧元。用1.6亿欧元的农民收入支持取代对干饲草现有安排,按降低了的33欧元/吨标准支持脱水饲料和太阳干饲料的生产。以100欧元/公顷的统一年度支付率替代现有的对坚果补贴措施。成员国的最高支付率可以达到109欧元/公顷。最高支付面积为80万公顷。
  
欧盟还对休耕地给予补贴,每公顷休耕地的休耕补贴与当地的谷物(包括玉米)产量的作物面积支付额相当。
  
牛肉在欧盟农业生产总值中约占10%。99年柏林欧洲理事会决定,将牛肉的干预价格从2780欧元/吨减低20%,由固定的2224欧元/吨的私营贮存基本价格取代。当公牛肉和犍牛肉的市场平均价格低于1560欧元/吨时,启动安全干预价格。最近一次发生疯牛病和口蹄疫危机后,牛肉的生产、消费和出口已进入恢复阶段。报告建议不把支付额与牛的饲养数量挂钩,改为根据各农场过去的权利提供单一的收入支付。这项变动将减小集约化生产的压力。委员会还建议,活体动物出口时满足上述条件和要求时方给予出口补贴。
  
尽管2000议程特别重新规定了粗放生产补贴(每公顷饲料地粗放经营补贴德国约为196马克),但是总的来讲,现有的政策手段没有使集约化养殖程度降低。因此委员会建议与按头支付脱钩,代之以根据各农场的历史权利给予单一收入支付。然而,即使进行了改革,牛肉出口仍然特别依赖出口补贴。补贴出口量的约1/6是活体动物。因此,今后活体动物的出口必须满足动物健康和动物福利标准。欧盟2000年议程规定的现有补贴标准为: 210欧元/头公牛,150欧元/头一般公牛,200-250欧元/头辅乳母牛。另外,每屠宰一头公牛、小公牛、奶牛、辅乳奶牛和小母牛,可获得80欧元的补贴。
  
奶制品产值占欧盟农业产值的18%,另有10%与奶业密不可分。99年柏林欧洲理事会决定从2005/06年起分3年将干预价格减少15%,1999/2000年起将牛奶配额提高2.4%,现建议2006年后取消配额。出口补贴和国内消费补助将显著减少,奶农的生活水平将得到保证。
  
(二) 简化直接支付
  
1992年以来的共同农业政策改革进程中的一个目标,集中在把对农业生产的支持转为对生产者的支持。在1992年和1999年改革期间,通过在谷物、油籽、蛋白作物生产以及牛肉等行业降低支持价格及部分采取不挂钩直接支付措施,实现了这种转变。
  
报告建议实现最终步骤,以采用对每个农场单一的收入支付系统的方式支持生产者。这个系统能够将所有现行的一个生产者从各种计划中取得的直接支付纳入单一支付中。这样做将会有助于新的欧盟成员国的加入,将有助于欧盟WTO谈判中取得优势,因为其属于“绿箱政策”的范畴。

(三)加强环境,食品安全,动物卫生及福利以及职业安全方面的标准
  
进一步制定明确措施,把食品安全和质量要求融合到共同农业政策中来。根据欧盟委员会的陈述,目前欧盟已经建立食品安全局,执行局长的任命程序已经启动。食品安全白皮书建议书84项行动中的51项已经被委员会采纳。对其余33项,预计其中的大多数重要措施都会在今年年底前得到采纳。在这方面,欧盟强调指出,价格在市场导向和竞争力方面只是事物的一个方面,而安全、优质的产品才是消费者最为关心的,因此食品安全和质量将成为决定农业发展方向的一个新的关键因素。
  
报告建议提高对农业环境措施的援助强度,比原来的支持水平均提高了10%,原来没有明确支持办法的环境措施如二氧化碳信用,这次明确了支持补贴为能源作物每公顷45欧元,而且规定了最大堡面积为1500公顷。对动物福利的补贴办法将出台新的配套法规,同时在牛肉生产中将减少对集约型牛肉生产的鼓励,而是通过“交叉相符” (即必须同时符合法定的环境、食品安全以及动物卫生及福利标准)等办法支持对环境友好的牛肉生产。
  
报告建议在共同农业政策种添加专门的食品质量与安全内容,制定“辅助性措施”,鼓励农民参加质量保证和认证计划,支持生产者组织在质量保证、地理表示和有机农业范畴内开展促销活动,而且重点支持对国外的促销活动。目的是扩大出口。正式获得不挂钩农场支付和其它直接支付必须符合交叉相符标准,即同时符合支付标准和环境、食品安全、动物卫生及福利标准。欧盟委员会将建立这方面的法律框架。
  
有关环境保护的土地休耕制度,报告建议将建立强制性长期(10年)耕地休闲制度。农民要获得直接补贴,必须留出同当前休闲地规定量相当的耕地作为休闲备用。

(四)为保证农民的生活水平,保持社会平衡

欧盟将继续保持直接支付的补贴方式,但逐渐采取不挂钩的支付方式,不再影响农民的生产决定。实际上,欧盟对农民的直接支付始终占共同农业政策的较大比例,根据英国海外开发署的报告,2000年欧盟的直接支付是255亿欧元,约占总支出的63%。不挂钩直接援助的主要做法是建立农场收入支付体系,报告建议将对每个农场采取单一的不挂钩收入支付政策。但是支付必须符合交叉相符条件。
  
第一阶段,农场收入支付体系将涵盖所有产品,包括COP制度,也包括谷物、豆科植物,淀粉薯类,牛肉及羊肉。对于水稻,硬粒小麦及干饲料的校正支付也将纳入这个计划中。另外一些行业的改革计划(如:糖业、橄榄油生产行业以及水果和蔬菜行业等)将随后制定。大部分行业的支付程序将进一步简化。
  
对于涉及到的产品,新的计划将替代所有现行的直接支付。包括对优质硬质小麦55.57欧元/公顷的特殊补贴、水稻的特别作物支付以及对坚果的面积支付。
  
尽管新计划在目前阶段未包括所有领域,但接受新的不挂钩支付的农民可以在自己的土地上自主地生产任何产品,包括目前仍实行挂钩支付的作物。这一阶段,不包括水果及蔬菜。
  
建立和转让支付权利。不挂钩农场收入支付将在农场水平上进行。每个农场应获得的支付总额将被分为若干个部分(支付权利)以便支付更灵活。转让的条件是保证欧盟范围里的土地保持良好的农业生产条件并且在符合强制性的环境标准下从事经营活动。
  
(五)进一步强调农村发展作为第二支柱,加大对农村综合发展的支持力度。
  
尽管向不挂钩直接支付的过渡将降低对环境不利的生产程度,但它同时也会增加坡地丘陵等边缘地带被荒弃的威胁。为了更好地平衡对可持续农业和乡村发展的支持,报告建议将制定以促进全欧盟可持续农业发展为目标的支持政策,比如农业环境方面的措施,对条件落后地区的支付,以及第二支柱中的其它具体措施。
  
报告建议将在所有成员国建立强制性动态调整机制。动态调整机制下的所有直接支付将按算术递减法每年削减3%,最终达到《2000议程》确定的削减20%的目标。削减内容包括挂钩和不挂钩支付。
  
对两个以下年用工单位(全职)的农场特许额(免调整额)为5000欧元。这将保证大多数农场可免于调整。每增加一个年用工单位可以增加3000欧元特许额,由各成员国视情况决定。尽管四分之三的欧盟农场将不包括在这种特许制度内,但这笔资金将占到对农民直接支付总额的1/5。经过特许和调整后,对一个农场的最大支付额度为30万欧元,而在此以前,80%的补贴由20%的农场拥有,有些大农场每年可获得数百万欧元的补贴。
  
每年经过调整节余下的资金将根据各成员国的农业土地面积、农业就业人口和繁荣标准进行再分配,以满足农村发展的具体需求。这种解决办法将体现出农业土地的使用和管理在农村地区的重要作用。通过这种方式将实现资金从粮食和家畜密集生产的国家向较贫困、较粗放或多山国家的再分配,从而产生积极的环境效益和连带效益。对欧洲农业指导与保障基金(EAGGF)的补充源自与动态调节机制,根据初期评估,2005年大约在5-6亿欧元左右,并将由动态调节机制以每年同样的3% 的数额递增。
  
报告建议将采取措施鼓励农民参加质量保证和认证计划,包括地理标识计划、原产地设计计划和有机农业计划。建议资助农民根据欧盟法规在环境、食品安全、动物福利和进行农场审计等领域适应相关标准的要求。建议对超过农业环境计划中所要求的强制性动物福利水平的行为给予动物福利支付。
  
(六)加强管理和农场审计
  
报告认为,共同农业政策的分权和简化改革还要继续开展下去,以便共同农业政策更有效地符合欧洲农民的要求。为了帮助农民了解掌握信息资料、发展趋势和有关农场环境、食品安全、动物卫生与动物福利以及职业安全标准等方面的运作程序,将建立一个对农业商务活动的农场审计系统。这个系统由欧盟成员国根据其基本的经营情况给予明确的规定。农场审计作为第一步,对每年获得5000欧元以上直接支付的生产者,农场审计系统将被视为交叉相符条件的一部分。
  
(七)预算
  
1999固定价格计算,共同农业政策的年度预算仍然固定在405亿欧元以下(不包括农村发展和兽医预算)。

 注: 1、欧盟委员会的中期评估报告所提出的改革方案正在欧盟理事会和欧洲议会的辩论审议中,其进程将继续跟踪研究。
   
2、上述观点只是根据现有资料进行的初步整理分析,仅供参考。