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农业基础设施建设国内支持政策研究

日期: 2002-12-25 10:44 作者: 产业政策与法规司 来源:农业部 【字体: 打印本页

  改革开放以来,我国农业和农村经济发展迅速,实现了主要农产品总量平衡、丰年有余的历史性跨越。期间,中央和地方各级政府逐步加大对农业的投入力度,特别是从1998年开始实施积极的财政政策以来,农业投资有了较大幅度的增长。国家投资重点用于农村电网改造、粮食贮存设施、大江大河治理和生态环境治理等基础设施建设,取得了巨大的成就,这是中国共产党第三代领导集体对中华民族的历史功德。
  
但是,我国农业基础设施建设投资总量长期不足,结构偏重大江大河治理,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小。对农业给予支持保护是世界各国为提高农业国际相对竞争力的通行做法,特别是美国、加拿大和欧盟等发达国家给农业大量的补贴。今年5月,美国政府颁布了《2002年农业安全与农村投资法案》,计划在今后10年内要增加农业补贴1900亿美元。长期以来,我国农业投入严重不足,使农业成为国民经济成长的“软肋”。我国国内支持水平在数量、结构、对象和方式等方面,与许多国家有较大的差距。WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中,我国只使用了6类,国内政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的五分之一,国内支持总量(不含大江大河治理、生态环境等)仅占农业总产值的3.6%,远远低于WTO多数成员5~20%的水平。而且,我国农业投资不稳,结构不尽合理。从“一五”到“九五”,农业支出占国家财政总支出的比重,最高达17%,最低仅为3.4%,农业基建投资占国家基建总投资的比重最高达18.8%,最低为5.8%。同时,农业投资的结构逐渐向水利和林业倾斜。当前,在中央财政预算内农业基本建设投资中,水利最多,林业和生态建设次之,农业在农林水三大行业中所占份额最小。“九五”期间,中央财政用于农林水的基本建设投资中,用于水利的1049亿元,占63.77%,用于林业的180亿元,占10.94%,用于生态建设260亿元,占15.81%,用于农业的86.5亿元,仅占5.26%。这与农业在整个国民经济中的地位和作用不相适应。由此造成农业和农村经济发展的深层次、根本性问题仍未得到根本解决,农业靠天吃饭的局面尚未根本改变,农业整体素质和竞争力弱,农民收入增长缓慢且难度不断加大,农业和农村经济发展仍然步履艰难,加入WTO后将面临前所未有的三大考验,即农产品供求关系发生根本变化的考验、进口农产品冲击的考验和国际经济发展严峻形势的考验。农业发展机遇存在,但是需要条件和时间,而冲击即将甚至已经凸现。形势迫切要求国家下大决心增加农业投资。
  
总体上,要在用好“绿箱”、“黄箱”政策的原则下,下大决心调整国民收入再分配格局,实行反哺农业战略,较大幅度地增加政府对农业的支出,建立农业支持保护体系。同时,要实行多予少取、放水养鱼的政策,切实减轻农产品生产、加工环节的负担。
  
一、大幅度增加国家对农业和农村基础设施建设投资
  
近期内,应当继续发行国债,并确保用于农业的投资占农林水气的比重不低于20%;同时,增加中央预算内农业基本建设投资,确保农业基本建设投资占基本建设投资比重稳步提高到10%左右;占农林水气的比重稳定在20%左右。国家投资应重点用于加强农业和农村基础设施建设,包括五大体系即良种繁育体系、农业资源和动植物保护体系、农业科技创新体系、农业社会化服务体系和农业质量标准监督检验检测体系,四大基地即农产品商品生产和出口基地、节水农业示范基地、农村能源示范基地和农业产业化经营示范基地,此外,还有农村道路、邮电通讯、能源、教育和技术培训等农村小型基础设施。在产品和产业及区域上,国家投资应重点向优势产品优势区域集中投资。
  
二、进一步深化农业投融资管理体制改革
  
我国农业国内支持水平低,甚至是负数,与农业投资体制改革滞后关系密切。长期以来,农业基本建设投资规定只允许给政府、事业单位等,对农业生产、加工企业和中介组织及农民的投资严重不足,甚至在管理政策上严格规定不允许直接投资。这种政策存在严重的不公平待遇,也使得国家投资直接用于生产、加工和农村基础设施数量极少。
  
农业投资体制改革的方向应当是:政府主要投资社会公益项目,中央与地方政府要按照事权划分的原则安排投资重点,鼓励社会投资农业和农村基础设施。政府投资建设项目要坚持公开、公平、公正原则,对社会各方面一视同仁。
  
当前,首先应当在农业投资方向上深化改革。要将农业投资的重点放在解决影响农业整体效益提高的薄弱环节上,进一步加大有利于促进农业和农村经济结构战略性调整、有利于直接增加农民收入、有利于提高我国农业国际竞争力的项目的投资力度,如种子工程、节水农业、产业化示范和优势农产品产业带等。
  
其次,应当在投资对象上深化改革。要打破所有制界限,在支持国有单位建设的同时,允许直接投资农村集体经济组织、农户个体经济、股份制及私营企业经办的公益性基础设施项目,特别是对企业建立基地、研发科技、控制产品质量和营销等给予投资支持;对农民购买良种、农机具、农用油、农药和化肥等给予投资支持。这些都是WTO规则下多数国家采取的措施,可以直接促使农业降低成本,提高产品质量和竞争力。
  
第三,应当在投资方式上深化改革。适应加入WTO的需要,由重点支持流通环节和消费者转为重点支持生产者。对主要体现社会效益的公益性和基础性,以及能够形成国家资产的农业项目,原则上采取国家直接无偿投资的方式;对符合国家产业政策、具有示范价值和经济效益显著的建设项目,采取国家投资参股、资本金投入和担保、贴息等投资方式,也可以在项目建成后用资产租赁、转让和出售等方式实现国家投资的回收。
  
第四,应当在农业金融扶持政策上深化改革。针对农产品生产和加工周期长、风险大、贷款难、收益小的特点,要尽快建立为农业和农民服务的金融机制和政策性农业保险体系。农业政策性基本建设和技术改造贷款对于推进农业的规模化生产和产业化经营,对于农产品加工业的发展和农业整体效益的提高曾经发挥了重要的作用。但是,由于银行改革,从1998年开始被“一刀切”取消。建议国家恢复农业政策性贷款,由部门确定贷款方向,银行独立审贷,财政给予贴息,解决现在农业企业贷款难的问题。农业保险体系是降低农业生产的自然和市场风险、保障农民收入的有效办法,鉴于农业风险大、频率高的特点,根据国外经验和我国部分地区兴办农村合作保险的实践,建议尽快研究建立政策性农业保险,建立“谁享有农业利益,谁有义务分担一点风险”的机制,政府设立专项资金,对保费或费用给予补贴,对农业保险给予免税政策,以利于农业保险的成长。
  
第五,应当在农业投资管理体制上深化改革。在充分考虑农业农村经济发展的特点的前提下,逐步建立国家农业主管部门统一管理国家农业投资的体制,加强农业投资的统筹协调和宏观调控职能,理顺国务院各部门和地方条块的关系,逐步形成农产品产加销、内外贸、产学研、投融资一体化的综合管理体制。