您提出的关于完善农村“三变”改革中土地经营权流转制度的提案收悉，经研究，现答复如下。

一、关于改革农村土地产权制度

一是关于明晰农村产权关系。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了集体所有权、农户承包权和土地经营权的权能内涵及相互关系，强调要坚持农民主体地位、维护农民合法权益。二是关于明确土地经营权的性质。土地流入方依据流转合同取得土地经营权，其权能内容丰富且存在多种可能，如租期、价格、给付租金的具体时间及方式、地上设施的使用条件等。因此，现阶段不宜明确规定土地经营权为物权，但应当对其关键权能内容如合理经营农地而不被违约收回、经承包权人同意抵押融资等，予以物权化保护，以稳定流入方经营预期，促进其放心投入发展现代农业。三是关于明确土地经营权相关内容。中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，并规定经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案；此外，对土地经营权的取得、确认方式以及平等保护等内容也作出了相应的规定。下一步，农业部将按照中央文件精神，积极配合有关部门修改《农村土地承包法》等法律法规，从法律层面明确土地经营权相关内容。

二、关于充分利用现代农业科技，夯实基础数据

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入发展，因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题逐步显现，成为制约土地流转、造成纠纷的重要因素。2007年《物权法》颁布实施后，中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要求健全土地承包经营权登记制度。2014年，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对土地承包经营权确权登记颁证工作作出了系统部署，明确“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”，此后多个中央1号文件进一步强调要抓紧抓实这项工作。

贯彻落实中央要求，农业部积极推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点。自2009年以来，试点范围不断扩大。截至2017年6月底，全国2705个县、3.3万个乡镇、53.4万个村开展了土地承包经营权确权登记颁证工作，已完成确权面积10.5亿亩，占二轮家庭承包耕地面积的76%。山东、宁夏、安徽、四川4省（区）已向党中央国务院报告基本完成，其他进展较快省份也正处于紧张收尾阶段。从试点取得的成效看，各地反映，开展承包地确权登记摸清了承包地底数，基本解决了承包地地块面积不准、四至不清等历史遗留问题，化解了大量土地承包纠纷；特别是西部省区和一些山区，原来承包地账面面积和实际面积出入较大，通过这次确权搞清了家底，为土地资源优化配置奠定了基础。另一方面，让农户吃上了“定心丸”，通过采用先进测绘技术，将承包地的位置、大小、坐标等信息详细记录在案，并附有清晰的地块示意图，许多农民群众拿到证书后感觉心里踏实，自己的承包地有了“身份证”，真正成为了土地的主人。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项涉及面广、政策性强的工作。下一步，农业部将继续按照中央要求，会同有关部门做好分类指导，强化工作督导，加快数据汇交，指导各地积极探索确权成果转化应用的多种方式，维护好、实现好广大农民群众的土地承包权益。

三、关于规范土地经营权流转制度

一是关于完善土地经营权流转的供求机制和价格机制，加强对各类中介机构的规范管理。2014年，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。按照中央要求，2016年，农业部下发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，明确了在流转交易市场进行交易的规范程序和具体事项，倡导流转双方委托具有资质的评估机构对土地经营权流转交易价格进行评估，以及流转交易市场经授权开展土地经营权抵押登记业务。各地大力支持农村土地经营权流转市场建设，目前全国已有1302个县（市）、18210个乡镇建立了土地流转服务中心，其中许多已经开展了农村土地经营权价值评估、抵押登记等服务活动。对于配套的地上农业设施所有权确权和抵押登记，目前也有一些地方进行探索。例如，武汉市2012年开始探索农业设施所有权确权登记颁证及抵押，成都市2015年印发《农业生产设施所有权登记管理办法（试行）》。

二是关于完善农村土地保险制度和金融制度。赋予承包土地经营权抵押、担保权能，使农民拥有的承包地权能更加完整和充分，有利于扩展农地的生产经营功能，有利于促进农业农村发展，是增加农民财产性收入的重要渠道。2013年十八届三中全会决定，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，完善和丰富了土地承包经营权权能。2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。”2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，明确在两年的授权期限内，试点地区可暂时调整实施物权法、担保法的有关规定。2016年，人民银行、农业部等部门下发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，就土地经营权抵押程序、价值评估、抵押物处置等做出了具体规定。

三是关于土地经营权的登记确认和入股公示。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》提出，鼓励试点地区探索通过合同鉴证、登记颁证等方式对流转取得的农村承包土地的经营权进行权属确认。中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》进一步提出，提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。按照十八届三中全会提出的“允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营”要求，农业部正在部分地区开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，积极探索土地经营权入股的载体形式、土地股份组织运行机制和引导入股政策配套措施等内容。

下一步，农业部将继续督促地方健全土地流转服务和管理网络，完善土地经营权流转交易市场运行规范，积极研究建立农村土地经营权价值评估体系，加强土地经营权入股发展农业产业化经营试点工作的指导。

四、关于充分发挥政府监管服务职能

按照中央要求，农业部积极加强土地流转管理和服务。2015年，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局联合下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，明确提出建立工商资本租赁农户承包地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”的要求，强化工商资本租赁农地监管和风险防范。目前，全国已有20个省（区、市）出台了具体的政策文件。四川省部分地区探索通过建立土地流转履约保证保险、土地流转风险保障金制度，提升风险防范能力，保障流转双方合法权益；河北省将50亩以上规模经营涉及的土地流转合同录入省级流转信息平台定期监测，建立健全土地流转履约保证保险制度。同时，加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本，截至2016年底，全国承包地流转合同签订率为68.2%；指导部分地区开展流转合同网签备案管理制度等相关试点。下一步，农业部将继续指导各地加强对工商资本租赁农地监管工作，研究制定流转合同示范文本，更好地维护流转双方的合法权益。

五、关于修订和完善相关法律法规

中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确要求，加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。目前，《农村土地承包法》修改已经列入十二届全国人大常委会的立法规划。农业部积极配合有关部门开展农村土地承包法修改工作，按照中央文件精神，就承包地调整、收回以及完善土地经营权权能等方面提出了相关修改意见和建议。下一步，农业部将积极配合相关部门，根据实践发展需要，对相关法律法规进行修订完善。

感谢您对“三农”工作的关心，希望今后继续对我部工作给予支持。

　　　　　　　　　 农业部

2017年9月 9日

联系单位及电话：农业部农村经济体制与经营管理司

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